长江流域水电建设与可持续发展

　　水能是清洁的、可再生的能源，是能源资源的重要组成部分。水能开发兼有一次能源建设与二次能源建设的双重功能，同时也是水资源综合利用的重要组成部分，对综合治理开发江河有促进作用。

　　在我们这个水资源并不丰富的国家，修建大坝水库是合理利用水资源，支持经济社会可持续发展的必要措施；开发水电也不单纯是一个电力建设问题，也是国家对能源的合理利用问题；水电与环境并不是水火难容，水电建设对生态环境既有不利影响，也有有利影响，只要对不利影响予以高度重视并采取合理的减免措施就可以更好地发挥水电建设对生态环境的保护和改善作用，发挥水电在改善我国能源结构、促进河流综合治理开发、支持经济社会可持续发展中的重大作用。我国降水的时空分布不均，需要修建大坝水库调蓄径流，减轻洪水灾害，提高水资源的利用率，以满足工农业生产、人民生活和生态环境用水的要求；我国水力资源丰富，目前开发利用程度较低，开发潜力还很大。因此，根据我国国情，在今后相当长一段时期内，仍需在综合利用水资源、加大宏观调控的原则下，以流域综合规划为依据，继续修建大坝水库，继续大力发展水电。

　　长江上游和西南诸河水力资源丰富，开发价值巨大，是我国今后水电开发的主体

　　长江上游干支流（以下简称长江上游）和怒江、澜沧江、雅鲁藏布江、红河、伊洛瓦底江等西南诸河（以下简称西南诸河）蕴藏着丰富的水能资源，是我国水电的“富矿”。据２００１～２００３年水力资源复查成果初步统计分析：长江流域水力资源技术可开发量装机容量２５６２７万千瓦，年发电量１１８７９亿千瓦时，其中经济可开发量装机容量２２８３２万千瓦，年发电量１０４９８亿千瓦时，８９.４％集中在长江上游；西南诸河技术可开发量装机容量１４２８６万千瓦，年发电量７３０５亿千瓦时，其中经济可开发量装机容量５７９６万千瓦，年发电量２７９７亿千瓦时。长江流域加西南诸河经济可开发装机容量２８６２８万千瓦，年发电量１３２９５亿千瓦时，约占全国总量的７５.８％，其中未开发量装机容量２０７０１万千瓦，年发电量９９１７亿千瓦时，约占全国未开发量的８０.８％；长江上游加西南诸河经济可开发量装机容量２４９７２万千瓦，年发电量１２１７８亿千瓦时，约占全国总量的６９.５％，其中未开发量约占全国未开发总量的７６.８％。可见，今后我国水电发展的关键在长江上游和西南诸河。

　　“长江滚滚向东流，流的都是煤和油”，按水力发电替代火力发电可节省的煤炭计算，长江流域和西南诸河每年流走的煤炭大约相当于７亿吨原煤?按经济可开发量计算?，至２００１年底已、正开发量长江流域和西南诸河约占总量的２５.５％，其中已开发量约占总量的１３.７％；长江上游和西南诸河已、正开发量约占总量的２２.７％，其中已开发量约占总量１０.２％，这就是说，至２０世纪末，长江流域和西南诸河每年还要白白流走的煤炭约６亿吨（原煤）。如果能加快开发，使其开发程度达到经济发达国家的一般水平（６０％以上），每年就可以比目前少消耗（多保存）近３亿吨原煤。因此，水电是越早开发越好。

　　长江流域属能源短缺地区，人均能源不仅远低于世界平均水平，也远低于全国平均水平，一次能源供应的形势十分严峻；而在各种常规能源中，水力资源丰富，煤炭、石油等化石燃料能源较少，分别占全国总量约６０％、７.７％、２.４％。水能是长江流域的主要能源，占长江流域能源资源总量的５０％以上。火力发电需从华北、西北等地调入煤炭，煤炭的供应和运输都很紧张，因此，开发利用长江流域水力资源，是解决长江流域电力供应最合理的途径。

　　长江上游和西南诸河地处我国西部地区，加快这一地区的水电开发，不仅可为该地区经济社会发展和“西电东送”提供电力，而且可以通过水电建设，特别是大型水电建设，带动其他矿产资源开发，促进当地经济发展，变资源优势为经济优势。因此，水电开发也是西部大开发的一个重要选项。

　　开发长江上游水力资源，可以促进河流综合治理开发，除可减轻本流域洪水灾害和为本地区提供灌溉、城镇供水、改善航运条件外，还可以配合三峡工程减轻长江中下游地区洪水灾害；减少进入三峡水库的泥沙量，减缓重庆港区和三峡库区的泥沙淤积；增加三峡、葛洲坝等电站的发电效益；增加枯水期流量，改善长江中下游干流航运条件。同时，水电是水资源综合利用各功能中财务效益最好的部门，国外常有“以电养水”、“以电养航”的做法，我国许多综合利用水利工程建成后的运行费用都是由发电收入解决的，从而保证了这些工程的正常运行和综合效益的发挥。因此，开发水电有利于加快长江综合治理开发。

　　长江上游和西南诸河水力资源开发条件优越。一是绝大多数水电站技术经济指标好；二是水库淹没损失较小；三是几条大河的落差大而集中，流量大而相对稳定，且每条大河上都能找到调节性能好的“龙头”水库，电能质量好。因此，开发长江上游和西南诸河水力资源可以取得较好的经济效益、社会效益、环境效益。

　　以流域综合规划为依据，合理、有序地进行水电建设

　　流域是河流水系的集水区域，是人类经济活动与河流水系等的复合系统。依靠水的流通，全流域被连通起来，从而形成流域的开放性系统格局。水资源的流域特征决定了各种水事活动应以流域为单元展开。因此，要坚持以流域为单元进行水资源统一规划和管理。我国政府十分重视流域水资源的统一规划和管理，《水法》规定：“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划；区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。”“流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。”“建设水工程，必须符合流域综合规划。”因此，水电建没要以流域综合规划为依据，合理、有序地进行。

　　水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，在国民经济和社会发展中有多种使用价值，国民经济和社会发展的各个方面对水资源又有多种不同的要求；水又是有限的资源，并不能充分满足国民经济和社会发展各方面的要求。因此，河流治理开发必须坚持综合利用的原则，发挥水资源的多种功能，合理满足经济社会发展各个方面对水资源利用的要求。《水法》规定：“开发、利用水资源，应当坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排。”水力发电是水资源综合利用的重要组成部分，水电建设如能处理（协调）好与防洪、航运、灌溉、供水、环保以及跨流域调水等治水、用水部门之间的关系，可促进水资源综合利用和河流综合治理开发；反之，则将对水资源合理利用及防洪带来不利影响。我们认为，在已完成流域综合规划的河流上修建水电站应符合流域综合规划的要求；当需要改变流域综合规划中所拟定的开发任务和建设规模时，应做充分论证并征得流域综合规划编制单位的同意和审批单位的批准。当前存在的主要问题是：长江流域综合利用规划是２０世纪８０年代编制完成的，２０年来国家政策和长江流域的经济及水利形势均有很大变化，原有的综合规划已不能完全适应新的形势，而又还未能进行修订；西南诸河尚未编制流域综合规划。而由于电力发展的需要，有关部门已先于流域综合规划单独制订了水力发电规划并开展水电站建设，这可能对水资源综合利用和生态环境带来重大影响，应引起高度重视。我们认为，一般情况下应先进行流域综合规划，在流域综合规划的指导下编制或修改水力发电等专业规划，批准和实施水力发电专业规划要以流域综合规划为依据。

　　近几年来，出现全国性的电力短缺后，各地政府和社会资本对电力项目的投资热情高涨，同时也出现了“跑马圈水”、“跑马圈电”，抢占资源、争夺项目、盲目开发等现象，有些２～３级支流上，有的地方政府把整条河流小水电开发权给了民营企业，有点像２０世纪８０年代开小煤矿一样“遍地开花”之势，应引起高度重视，加强引导。我们认为，水电开发作为水资源综合利用的重要组成部分，有其自身的特点和规律，它既要考虑与其他治水、用水部门之间的关系，又要考虑与流域内其他水电站互相配合的问题；同时水电站建设又是电力系统建设的组成部分，同供电系统建设存在密切的关系。因此，水电建设的流域整体性和系统性很强，是不能“孤立考虑”、“无序开发”的。在市场经济的条件下，既要创造良好的投资环境，建立市场机制，多渠道、多层次的吸引建设资金，但同时应加强宏观调控，采用市场运作与宏观调控相结合的机制，加强流域统一管理和监督，促使水电开发合理、有序地进行。

　　从勘测、规划、设计、建设、管理各阶段处理好水电建设与水库淹没及生态环境保护的关系

　　我国降水空间分布不均，为了提高水资源的利用率，提高水能利用的“质”和“量”，一般需要修建大坝水库，淹没土地、迁移人口、改变河流水文、水力学特征和河流生态系统，对生态环境带来影响。因此，开发水电要处理好工程建设与水库淹没及生态环境保护的关系，从勘测、规划、设计、建设、管理各阶段采取措施，做到既合理利用水力资源，又尽量减少水库淹没，减少水电建设对生态环境的不利影响。应以以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观为指导，做好水电规划和建设，防止因片面强调“充分利用水力资源”和“梯级开发”可能对生态环境和水资源综合利用带来的重大影响；同时也要避免因片面强调减少水库淹没和环境保护而带来对水电建设和水资源综合效益的重大影响。

　　?（１）水电开发规划要高度重视保护生态环境。

　　?（２）根据不同河流、河段和工程的具体情况，研究和采用不同的对策。

　　?（３）认真做好施工建设中的环境保护工作。

　　?（４）在工程规划设计和水库调度中充分考虑生态与环境的要求。

　　?（５）认真做好水库移民安置工作。以建立和维护库区良好的生态环境为目标，在科学分析库区环境容量的基础上，做好移民安置规划。

　　?（６）建立生态与环境的观察站，加强科学研究。

　　修编流域综合规划，完善相关经济政策，制定有关法规，支撑水电建设的健康发展

　　流域综合规划是编制流域水力发电规划和进行水电建设的重要依据。《长江流域综合利用规划简要报告（１９９０年修订）》，基本资料统计截止时间为１９８３年，至今已２０年了。近２０年来长江流域综合利用规划在长江流域水利水电建设中发挥了重要的指导作用。但２０世纪９０年代以后，我国的经济发展形势和长江流域的水利水电形势都发生了很大的变化：一是国家出台了一系列新的方针政策，对流域水资源综合规划提出了更高的要求：１９９４年我国政府制定了《中国２１世纪议程》，将实施可持续发展战略作为我国的基本国策；１９９９年作出了西部大开发的战略决策；２００２年８月我国九届人大第二十九次会议修订通过了《中华人民共和国水法》，对制定水资源规划提高到一个新的高度；２００３年党的１６次全国代表大会提出了全面建设小康社会的奋斗目标；２００４年党的十六届三中全会提出坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，这些新的方针政策为治理开发长江提出新的目标和指导思想；二是基于当时的形势和任务，原有的流域综合规划中对生态环境保护和流域管理重视和研究不够；三是至２０世纪末，长江流域已建成一大批水利水电工程，综合治理开发长江的关键性控制工程——三峡工程已于２００３年开始蓄水、通航、发电，将在２００９年全面建成，长江防洪、水能开发、航运等形势均发生了重大变化。凡此种种，都说明原有的流域规划已不能完全适应２１世纪国民经济和社会发展的要求，也不完全符合已发生巨大变化的长江流域状况，需要根据２１世纪的新形势、新要求，尽快进行修订补充。西南诸河尚未进行流域综合规划，且基础工作薄弱，应加强研究，尽快开展河流综合规划工作。以便依据修订后的长江流域综合规划和新编的西南诸河综合规划指导长江流域和西南诸河的水电建设。

　　５０多年来的水电建设实践表明：由于经济政策不够完善和配套，阻碍了水电的发展。因此，有必要在总结经验教训的基础上，吸收国外水电建设的有益经验，制定和完善有利于促进水资源综合利用、水电建设与水库淹没及生态环境保护相协调、加快水电建设的经济政策。

　　要加强宏观调控和国家投资力度，广开投资和融资渠道。由于水资源开发是重要的基础设施建设，水电是一次再生能源，可借鉴国内外有益经验制定对水电的优惠政策，实行长期优惠贷款；对于具有综合利用效益的水利工程实行投资分摊，根据《水利产业政策》规定的原则，对防洪、治涝、灌溉、供水、航运等部门应分摊的投资，由中央或地方财政另辟渠道解决或采取合理补偿措施；扩宽国内外投资和融资的渠道。如发行债券和股票筹资；长江中下游经济发达、能源缺乏地区与长江上游水能资源丰富地区联合开发，组成股份公司；建立长江水电开发基金；合理利用外资。

　　制定合理的税收、电价政策。调整当前不合理的过高的电力税率；根据“同网同质同价”的原则，合理确定水电上网电价；根据水电在电力系统中担负调峰、调频、调相和事故备用等特点，实行优电优价。

　　进一步完善水库移民政策。水库淹没是水电建设中最大的制约性因素之一，也是水电建设对环境造成的最大的不利影响。２０世纪７０年代以来，我国对水库淹没移民作出了一系列重大改进，提出了开发性移民方针，使水库移民得到了较好的安置。但由于水库淹没移民的复杂性，仍需在总结经验教训的基础上，进一步研究和完善水库淹没移民政策。初步设想，可有两种思路：一是在现有的基础上，加大后期扶持的力度，包括增加扶持资金额度和延长扶持时间；二是研究在不影响移民当前生活水平的前提下水库移民以土地入股形式参加水电建设，使水库移民能像工程受益区人民一样，随着工程建设和工程效益的发挥逐步富裕起来，实现水库区与受益区“双赢”、“共富”。

　　建立环境补偿基金。随着人们环境意识的提高，水电建设面临环保的压力越来越大。为了协调水电发展与环境保护的关系，除做好环境评价外，还需要有与环境保护相关的配套的投资费用。这笔资金从何而来﹖我们认为，不能完全由水电建设和管理单位承担，因为水电建设既有对生态环境造成不利影响、需要补偿的一面，也有对生态环境带来有利影响（如减少温室气体排放）、减少（节省）国家（社会）对生态环境保护的投入的一面，因此，以建立环境补偿基金较为合理，补偿基金来源由国家和水电建管单位共同承担。

　　改进和完善水电站发电成本核定和管理办法。根据几十年来我国水电站发电成本核定的经验教训和存在的问题，以及经济社会可持续发展提出的新要求，需要进一步改进和完善水电站发电成本的核定和管理办法，除核定原有成本项目（包括库区维护费和扶持基金）的计算参数（标准）外，应将因修建水库而引起的环境等方面损失的补偿费和水电站安全运行调度相关的监测、预报等经费合理计入发电成本，并制定相应的管理办法，使水资源可持续利用有可靠的经济保证。

　　水事活动的流域系统性很强，无论是建设和运行，都应从流域整体考虑；而流域内水利水电建设和管理又涉及很多部门和地区，各地区、各部门、各企业很容易从各自利益最大化考虑问题，影响流域的整体效益和生态环境，因此需要制定有关法规，以加强对流域内水库互相配合、合理调度的管理，指导流域内各水库的蓄水和调度运用，减少因水库蓄水运用不合理对生态环境带来的不利影响和对流域整体综合效益的损失。（爱上考试网二级建造师编辑整理）