南水北调受水区地下水控制开采法制措施对策研究

　　1 问题的提出?

　　南水北调受水区是指调水的受益地区。南水北调东线受益地区主要是黄淮海平原东部和胶东地区，中线受益地区主要是唐白河平原和黄淮海平原的西中部的广大地区，涉及北京、天津、河北、河南、山东、江苏等6省（直辖市）。?

　　由于地表水资源长期严重不足和经济社会发展的用水需要的增长，南水北调东、中线受水区地下水超采严重。据南水北调工程总体规划阶段所开展的受水区城市水资源规划论证，南水北调东线和中线工程受水区，城市地下水年开采量为83亿m3，其中超采量约为36亿m3.由于长年超采，造成地下水位急剧下降，导致一系列严重的生态环境问题。因连年过量开采地下水，北京、天津、石家庄等城市地下水位大幅度下降，形成了区域地下水降落漏斗，漏斗面积随着开采量的增加而不断扩大，导致地面沉降等自然灾害。至1998年，海河平原累计地面沉降量大于0.3 m的面积达1.82万km2，天津地区累计地面沉降量大于1.5 m的面积为133 km2，最大地面沉降量达2.8 m.北京和河北的部分地区浅层地下水已接近疏干。[1]??

　　由于地下水超采引起的地面沉降外，还引发地面裂缝，从而引发地下塌陷和地面建筑物破坏、海水入侵、机井报废加快，给城市居民和农民带来经济损失，造成农民负担加重。河北省地面裂缝已达200条，涉及30多个县市区，裂缝长度一般由数米到数百米，甚至有的超千米，裂缝最宽2 m左右，可见深度10 m上下。河北平原区发生地下塌陷17处之多，徐水县的地面塌陷引起50户200多间房屋裂缝。另外，由于地下水位特别是浅层地下水位普遍下降，加快了地面河流、水体干涸，引起地表土壤水分急剧减少，导致华北平原地区土壤干化、荒漠化，引发的沙尘暴天气增多，进一步造成生态环境的恶化。??

　　虽然受水区各地已经采取一些措施，加强了地下水开采的管理，但是由于没有替代水源，在南水北调东中线通水目标实现以前，受水区地下水仍将处于超采状态，并呈继续恶化趋势。?

　　目前，南水北调东、中线一期工程正在按照中央确定的“东线一期工程2007年通水，中线2010年通水，中线（北）京石（家庄）段应急供水工程2007年具备通水能力”建设目标全力推进。随着通水目标的日益临近，在通水前，受水区各地做好地表水与地下水、外来水与本地水等各种水源使用政策、法律法规的衔接，特别是严格控制地下水开采，以便为南水北调水腾出用水空间，十分急迫，也十分重要。?

　　受水区地下水控制开采，政策性强，涉及面广，需要综合使用法制、行政、经济、工程、技术等措施，才能奏效。本文仅对法制措施进行探讨。?

　　2 现状?

　　2.1 国家现有相关政策法规基础?

　　近年来，随着依法治国战略的实施，国家逐步加强了涉水事务的立法建设和政策研究，陆续出台了多部相关法律法规及有关政策。

　　立法建设方面，适应新世纪水资源管理形势的需要，全国人大常委会2002年8月通过了重新修订的《中华人民共和国水法》（以下简称新《水法》），国务院2006年2月颁布了其配套办法《取水许可和水资源费征收管理条例》。国家发展改革委和水利部2003年7月3日联合发布了《水利工程供水价格管理办法》，按照国务院的意见，废止了1985年实施的《水利工程水费核订、计收和管理办法》。?

　　新《水法》对地下水所有权及其开发利用、开采管理等做出明确规定。对于地下水所有权，新《水法》明确地下水资源属于国家所有，依法实行取水许可制度和有偿使用制度；地下水的管理与监督，统一由水行政主管部门负责（重要江河、湖泊由国务院水行政主管部门授权流域机构行使管理和监督职责）。对于地下水开发利用，新《水法》明确，地方各级人民政府应结合本地区水资源的实际，按照地表水与地下水统一调度开发等原则，合理组织开发和综合利用水资源。对于地下水的开采控制，新《水法》明确，“在地下水超采地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，严格控制开采地下水。在地下水严重超采地区，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以划定地下水禁止开采或者限制开采区。在沿海地区开采地下水，应当经过科学论证，并采取措施，防止地面沉降和海水入侵”（新《水法》第三十六条之规定）。［3］??

　　2006年4月15日施行的《取水许可和水资源费征收管理条例》，是依据新《水法》第七条和第四十八条的有关规定制订的。新《水法》规定，“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度”（第七条），“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。”（第四十八条第一、二款）。条例对包括利用机井等取水工程直接地下取用水资源的行为，实行取水许可和征收水资源费，对“在地下水禁采区取用地下水的”不许办理取水许可；并把“统筹地表水和地下水的合理开发利用，防止地下水过量开采”和“与当地水资源条件和经济社会发展水平相适应”等一并作为确定水资源费征收标准时应当遵循原则。?

　　政策方面，国务院办公厅2004年4月出台的《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》明确了水价改革政策，要求充分发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用，推进水价改革，促进节约用水，提高用水效率，促进水资源可持续利用。对地下水的开采管理也明确了相应政策，“要综合考虑本地区水资源状况、产业结构调整进展和企业承受能力，逐步使城市供水公共网覆盖范围内取用地下水的自备水费高于自来水价格。地下水严重超采的地区，应加大水资源费调整力度，以限制地下水过度开采”。?

　　2.2 受水区现有工作基础?

　　2.2.1 受水区各省市的法规基础受水区6省市面临水资源短缺，积极采取制定地方性法规或地方政府规章等立法手段，加强地下水控采的法制建设。?

　　以北京市为例，北京通过立法手段加强地下水开发利用。2002年10月1日新水法实施后，北京市根据新水法的要求以及行政许可法的有关要求，对涉及水资源管理的法规进行修订。2004年5月北京市人大常委员会通过了《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》，废止了《北京市城市节约用水条例》《北京市水资源管理条例》等地方性法规以及《〈北京市水资源管理条例〉罚款处罚办法》《北京市农村节约用水管理规定》等地方性规章，从法规层面实现了水资源的统一管理，规范了地下水开采，要求依法打击地下水违规超采活动，对违法打井实施重罚，比如对在禁止开凿地区打井的，视为违法，除限期封井外，处7万元以上10万元以下罚款等。?

　　2.2.2 受水区普遍开展了控制开采工作近年来，国务院有关行政主管部门切实加强了地下水资源开发和保护工作，全面启动了南水北调东、中线受水区地下水压采治理工作，提出结合南水北调工程的实施，全面压缩地下水开采量，并选择河南省为试点，启动了地下水保护行动，确定天津市为南水北调受水区全国节水型社会建设试点，取得了初步成效。［4］受水区各地普遍加强了地下水开采的管理，取得了一定的成效。?

　　天津市为合理开发、严格控制地下水开采，编制完成了《天津市地下水超采区划定方案》，具体划分为超采区、严重超采区、严格限采区、过渡禁采区和禁采区，并明确了禁、限采措施。通过严格地下水取水许可管理制度和取水工程审批程序，对用水户用水指标每年核减5%等措施，促进节约用水，强化企业节水意识，增强节水的积极性。河北省2002年公布地下水超采区和严重超采区的区域范围，通过实施统一的地下水取水许可审批，对地下水的开采实施严格管理，如对属于严重超采区的地区，禁止新的大耗水量建设项目上马，对已建项目不得扩大取水量。2005年河北省再次下发了《关于开展城市自备井关停与地下水限采工作的通知》，按照“先用地表水、后用地下水”等原则，开展了城市自备井关停整治工作。?

　　3 有关问题及对策研究?

　　3.1 加快地下水控制开采专项法律法规建设，改变专项法律法规缺位的现状?

　　国家层面，虽然我国已经出台多部涉水法律法规，这些法律法规中对地下水管理和保护只是隐含在水资源、水工程之中作了一些原则或初步规定，比较分散，不系统，可操作性不强。针对受水区地下水开采比较严重，控制开采形势比较严峻的现实，有关部门应该着手开展《地下水控制开采管理条例》或者《地下水管理保护条例》制定研究工作，争取尽快颁布实施，尽早为制订地下水开采管理法律的制定奠定工作基础。在近期制订法律或行政法规不具备充足条件的情况下，国务院有关主管部门可以抓紧制订部门规章，规范受水区地下水开采的管理行为。?

　　地方层面，受水区各省市应尽快开展加强地下水控制开采管理的立法，修订出台时间较长或与国家现行法律法规不一致的地方性涉水法规、政府规章，将现有法律法规中有关地下水管理的制度，结合本行政区域实际，认真贯彻下去，为本行政区域依法控制地下水的超采提供强有力的法制手段。在国家有关专项法律法规或部门规章出台前，受水区各省市可以开展探索性工作，按照法律权限，制定本行政区域内的专门性法规规章，一方面加强本行政区域内的地下水控采工作，另一方面也可以为国家专项法律法规的建设提供实践基础。?

　　3.2 依法实施统一管理，改变地下水部门分割、多头管理的现状?

　　国家对包括地下水在内的水资源实行统一管理，并以法律制度明确下来。目前受水区中的部分地区在地下水的管理上仍采取部门分割、多头管理的体制，这不但与国家法律法规确定的管理制度明显不符，而且也不利于受水区实现城乡水资源统一规划、统一调度、统一取水许可、统一水资源费征收和统一水资源保护的统一管理，真正实现地下水的统一管理。国家和受水区各地应通过立法手段，将地下水统一管理体制落到实处，把地下水真正管住管好。?

　　3.3 严格实施取水许可制度，依法加强取用地下水的源头管理?

　　取水许可制度是实现水资源依法管理的基本制度，也是基础制度。受水区各地要在算清水帐，科学规划，合理划分水功能区，确定取水总量，对地下水开采实行总量控制，从源头上加强管理，有效控制地下水的超采。同时要根据地下水资源的变化，实行动态管理，定期进行地下水分区评价，合理分区，对超采区实施严格的取水许可管理。目前在地下水专项法规出台前，应结合《取水许可和水资源费征收管理条例》的施行，开展对受水区城市自备井的关停和地下水压采工作，对严重超采区或城市供水网络已经覆盖的地区，下决心关停自备井，不批准新的自备井；对地下水超采区严格限制开凿新的自备井；对过渡超采区和合理超采区，实施总量控制、限制开采、科学开采，避免地下水超采状况进一步的恶化。

　　3.4 落实水价改革政策，加快推进水价改革，促进受水区合理水价机制的形成?

　　目前，受水区各地已经开展了水价改革，但是有利于节约用水、有利于地下水限采的水价机制还未真正形成。受水区各地应按照国务院办公厅《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》精神，结合《水利工程供水价格管理办法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》贯彻实施，加快水价改革，通过提高水资源费标准，加大水资源费征收力度。要通过水价改革，综合调整地下水、地表水、外调水等各类水价，使城市公共供水管网覆盖范围内利用自备井取用地下水的成本高于取用自来水的成本，使城市公共供水企业取用地下水的制水成本高于取用地表水的制水成本、高于取用外来水的制水成本，以促进城市水源结构的优化和城市自备井关停与地下水限采工作，同时为南水北调调来之水的使用创造政策空间。?

　　3.5 加强节水措施的落实，提高受水区水资源利用效率，减少受水区水资源的消耗?

　　节水是缓解水资源短缺，降低水资源消耗的根本措施。“先节水后调水”也是实施南水北调的原则之一，其内涵就是要在受水区节水的基础上合理确定调水规模，合理调水，避免大调水，大浪费。目前受水区各地已陆续出台了《节约用水管理办法》，国务院也已将《节约用水管理条例》列入2006年立法计划，有关部门正在抓紧制订工作。节约用水的前提是将现有法律法规，特别是新《水法》确定的各项制度落到实处，基础是实施用水定额管理，实行计量收费和超额累进加价制度，要通过法制、经济、技术等手段，进一步促进工业、城市生活和农业节约用水。?

　　3.6 加强普法和执法工作，营造学法、用法、严格执法的法律环境?

　　加强现有涉水法律法规的宣传普及，做到了解法律，熟悉法律，有法必依，自觉按照法律办事。同时，加强执法队伍建设，严格执法，严厉打击违章违规凿井行为，做到有法必依，执法必严，违法必究。

　　4 结语?

　　由于地面径流没有大的变化以及没有新的替代水源，在南水北调之水调来以前，南水北调受水区地下水仍会处于超采状态，地下水控制开采的形势不会得到根本性的改变。但是随着南水北调东、中线通水目标的逐渐临近，做好包括地下水控制开采、各类水源比价调整等工作，为南水北调调来之水的利用创造良好的政策法规环境和水价空间，十分紧迫。南水北调沿线受水区应进一步加大力度，通过加强法制建设，依法对地下水控制开采进行管理，施行水资源统一管理，实施取水许可，调整水价，征收水资源费等有效措施，做好本地区水资源的优化配置，充分发挥南水北调效益，逐步缓解并改善由于水资源短缺引发的生态环境恶化状况。（爱上考试网二级建造师编辑整理）