对建立水资源统一管理体制及水资源可持续性利用的探讨

　　资源型水利的战略目标是水资源可持续利用，资源型水利的战略目标要贯穿到水资源的“规划、开发、利用、治理、配置、节约、保护和管理”的全过程。实现水资源可持续利用的战略目标的关键取决于国家的水利经济政策和国家的投资政策与法规，同时必须建立水资源统一管理体制，才能有效保障水资可持续性利用。

　　1、水在经济社会发展中的战略地位

　　进入90年代，中国水旱灾害和水污染频繁发生，水多、水少、水脏与水环境恶化三大灾害中干旱缺水与水污染问题越来越严重。一是洪涝灾害：平均每年经济损失约为120亿美元。二是干旱灾害：平均每年经济损失约为350亿美元。三是水环境灾害：平均每年因水和大气造成的污染，经济损失为540亿美元。

　　以上这三大灾害合计年均经济损失己达1000亿美元，占全国年GDP的15%左右。从这组数字我们不难看出，中国水的的主要矛盾己转移到水资源短缺和水环境恶化方面。

　　进入21世纪，到2050年，专家们预测，我国总用水量将达到7500亿到8000亿立方米，比现状供水量要净增2000亿立方米左右（不包括生态环境用水），从总体来看，中国缺水的整体态势十分严峻。首先是农业干旱缺水。目前，全国仅灌区每年就缺水300亿立方米左右。干旱缺水已成为我国农业稳定发展和粮食安全供给的主要制约因素。其次是城市缺水。我国城市缺水现象始于70年代，以后逐年扩大，特别是改革开放以来，城市缺水愈来愈严重。据1999年统计资料，全国668个城市中，有400多个城市供水不足，日缺水量约1600万立方米，年缺水量约60亿立方米。北方城市主要是资源型缺水，南方城市主要是水质型缺水。目前中国城市化水平为36%，未来50年要达到60%左右，城市对水的需求将会大幅度增长。

　　水环境的破坏、水污染日益严重，这在发展中国家加速实现工业化、城市化和农业生产加大使用化学产品过程中更为突出。大部分废污水未经处理直接排入水域，使一些城市和地区陷入水质性缺水境地。加之，气候变化，干旱缺水态势越来越严峻，目前许多城市因缺水不得不大量超采地下水，使地下水位下降，造成地面沉降、海水入侵等一系列严重问题。

　　目前全社会对水资源战略地位的认识，对水资源的优化配置、统一管理和统一调度的意识、水的商品意识、节约用水等意识比较薄弱。水资源立法方面还存在着明显不足，导致水资源管理体制混乱，管理权属不清。

　　2、大力增强全民族水的忧患意识，充分考虑水资源条件

　　2.1增强公众对人口、资源和环境的整体意识，将人口、资源和环境的协调发展作为国家的基本国策。

　　2.2增强全民对水灾的忧患意识，要有抗大洪的思想准备和应急措施。

　　2.3增强公众对水危机的意识，提高全民的节水意识，鼓励社会公众的参与，尤其是妇女和儿童的参与。

　　2.4各级政府及其宣传部门要以水多为患、水少成灾、水脏贻害为中心，在全社会开展保护水、爱惜水、依法治水、科学管水、节约用水、防治污水等一系列改善水环境和生态环境的宣传活动。

　　2.5教育部门要把中国的人口、资源和环境的协调发展，把水与人类、水与经济社会、水与环境等，系统地编写到教材中去，从小学开始进行普及教育。各级政府直到村民自治组织都要广泛深入地进行宣传教育。

　　2.6在制定国民经济发展远景规划时，要充分考虑水资源条件和供水能力。已建的耗水大的工业要向水源丰富地区或可利用海水的沿海地区转移，规划中耗水大的项目必须布局在丰水地区。

　　2.7中国地区间自然条件差异性极大，由此决定了地区间经济发展水平差异很大，因此，对不同地区，比如对东、中、西三类不同的经济地带，应当有不同的发展战略和经济政策。各地要严格按供水量配额制定地区发展规划。

　　3、当前水利系统的战略重点要放在水资源的统一管理上

　　从新形势、新问题、新任务中就可以看出，水资源的集中统一管理及其体制是21世纪必须解决的一大问题。

　　3.1加强水资源统一管理与建立统一管理体制的必要性

　　国际上普遍认为，现代化城市要建立统一管理的道路网、电力网、水网和信息网四大网络，水网是至关重要的一环。这种管理体制的科学基础，是以流域为基础对水资源进行管理的系统思想。发达国家城市大多建立这种机构管理城市水资源，取得了好的实践效果。例如，巴黎对水事物的统一管理被认为是世界上最好的，得到联合国的肯定和推荐。我国深圳市1991年闹水荒，直接经济损失达12亿元；1993年又发水灾，直接损失14亿元。自借鉴香港经验1993年成立水务局以来，取得了很好的效果。1996年陕西率先开始城乡一体化的管理体制，洛川县城日供水量从800吨增加到4000吨，年水费收入由20万元增加到100万元。黑龙江1999年推行水务局体制，河北省大部县市推行水务管已经取得积极成效。长期以来，水利建设一直存在“三重三轻”问题，即“重大型轻小型，重骨干轻配套，重建设轻管理，我再加上二重二轻，即”重工程轻实效“，”重开发轻配置“这”五重五轻“问题，是历史遗留下来的，但却是21世纪我们必须高度重视和认真解决的五大问题。除了这五大问题外，水管理体制是长期以来难以解决的一大难题。目前水资源的管理体制己经束缚生产力的发展，体制已经成为解决水资源短缺的一大障碍。水利和水电四分四合就是最好的历史见证，电力管理体制与水利管理体制相比，电力要比水利解决得好，不管是大水电还是小水电，不管是水电还是火电、核电都必须进入统一的电网供电。水资源的管理却政出多门，这种体制只能是水资源不合理的配置、低效利用和浪费。水资源统一管理体制落后于其他行业原因很多，但我们对这个问题的认识很不够，体制长期不解决是关键。长期以来，我们没有战略的高度来认识水资源的短缺及其管理体制问题。70年代末期，国务院曾议论过水资源管理体制问题，提出过建立国家水资源委员会的动议。进入21世纪水管理体制问题不解决，根本谈不上资源的优化配置、节约和保护问题。因此，通过水务局的体制，加强水资源的集中统一管理是形势的需要，客观的需要，势在必行。

　　3.2建立管理体制的紧迫性

　　和平与发展是世界各国的主题，人类对提高生活质量、改善生存环境的要求越来越强烈。从城市发展来看，世界各国都主张控制城市发展的规模，同时调整经济结构，加强以水为首的基础设施建设。目前水资源短缺和水污染、水环境恶化问题己经成为城市发展的瓶颈，而我国工农业又正处在调整结构的时期，因此，控制城市规模、调整经济结构、加强以水为首的基础设施建设，必须优先解决水资源统一管理问题。

　　70年代，以京、津和沿海城市大连、厦门为代表的城市水荒，城市水资源短缺问题己经提到议事日程，当时，国务院曾召开紧紧会议研究京津水资源短缺问题，曾指出，城市缺水是因为过去城市发展政策性错误所致。到了90年代，城市缺水问题越来越严重， 70年代以来，黄河连年发生断流，1997年断流创造了历史最高记录。北方河流是断流，南方河流是断航，1999年福建闽江干流己发生断航。但目前的管理体制极不利于水资源的优化配置和高效利用，南方有些省区的水库有优质水源可以供水，而有些部门却要在河道内取水。

　　3.3水利部门要紧迫感

　　鉴于中国的国情和水情，要解决好水资源的优化配置和高效利用，不只是单纯的技术问题，主要是管理体制。长期以来，多龙管水，直接影响水资源的合理配置和高效利用，这里主要是上面所提到的国家机构的体制和职能部门的分工不合理形成的。地表水和地下水，供水与排水，开发与保护，排污与治污，水利与水电、水运和水产，上游与下游，城市与周边，等等，长期以来，管理体制上的分割是水资源合理开发、科学配置、优化调度、高效利用、有效保护的最大障碍。水利、水电机构的经历了四次的合与分，至今未能解决就是最好的佐证。目前水资源的管理体制己经束缚了生产力的发展，体制不顺，机制不活，很难适应社会主义市场经济体制的要求，如果这次机构改革再不解决，水行政作为水行业主管部门的职能可能会出现萎缩，城市缺水的形势会越来越严峻。因此，解决水资源的管理体制问题，必须从经济社会可持续发展和水资源可持续利用的战略高度，从深化体制改革，理顺生产关系的高度来调整旧的经济体制，和进行机构和体制的改革。对水资源管理体制的改革，我想用三句话高度概括：即职能转变是关键，权属管理是核心，体制理顺是保障。这个问题不从体制上根本解决，水资源的优化配置和调度、节约高效利用和保护都是一句空话。面对21世纪水资源短缺的严峻形势，管理体制问题现在己到了非解决不可的时候了，当前又是省市机构改革的大好机遇，应该看到，解决管理体制问题的时机己经成熟，但是加快建立水务局统一管理方式，关键要靠我们水利部门自己的努力，水利部门首先要有紧迫感。

　　4、依靠现代科技把节水与水污染防治放在突出位置

　　全方位节水，急需推广节水技术和设备，制定节水的法规和政策。要以节水为中心改造现有企业和水利设施。依靠现代科技控制水污染和污水的回用，急需改造污染企业的生产方式。大力提倡并推行节约用水，建立节水型农业、节水型工业、节水型社会。制定节水规划、节水措施和鼓励节水的政策；加大政府及社会各界对节水的资金支持；推行社区和公众参与水资源管理的制度；增加节水科技含量，研制、推广先进节水设备；建设节水技术推广服务网络；广泛宣传，增强节水意识。加强水资源保护，治理水污染，保护水环境，维护水生态平衡。对污染严重的江河湖海进行重点治理；强制关闭资源消耗高而又污染严重的小型企业；对重点工业污染源实行达标排放；对江河水量统一调度，合理安排经济建设与生态用水；划分水功能区，严格控制纳污总量，实施排污许可制度；改进水环境监测手段，建立水质水量相结合的水资源实时监测系统、决策支持系统和管理控制系统，加强水环境和水资源的科学研究。

　　5、制定合理的水价机制

　　长期以来，国家水价政策不到位主要是认识不到位，有外部原因，也有内部原因，现在是全社会都必须转变观念的时候了，水不能再喝大锅水，水不能再作为福利水，水价改革的步伐必须加快。要运用市场经济规律和经济杠杆运作，但不同行业的水价，应服从于国家的宏观经济政策，供水、排水和污水治理回用的价格制定不能由经营者单独制定，水价和收费的制定必须由水行政主管部门和经营者根据国家的宏观经济政策共同制定，在价格和收费制度上，水行政主管部门要有决策和否决权。适度提高水价，急需提高生产和生活水价。

　　6、加强水资源的统一管理，急需理顺管理机构和体制

　　江泽民总书记曾指出，管水就是三件大事，防洪、保证水资源供需平衡，保护水生态环境。水资源不仅具有自然属性和生态属性，还具有社会属性和经济属性。在行政区范围内，处理好水资源的社会和经济属性与城市发展的关系，对城市功能的整体开发更为重要。从防洪、水资源供需和水生态环境的相互关系看，三者均具有按流域统一管理的客观需求，由此构成了对三者实行统管的基础。从水资源的本质属性看，只有实行统一管理才能在充分发挥管理所产生的社会、经济与环境三重效益。因此，水务局应当同时履行防洪、保证水资源供需平衡，保护水生态环境的职责。根据这一责任，城市自来水厂、污水处理厂等企业，也应当属于水务局宏观调控的范围。

　　加强水资源管理首先是按流域实行水资源的统一管理。重点是以流域为单元，实行水资源的优化配置和合理分配与优化调度。要实现城乡水务管理一体化。按照中国国家机构职能改革的方案，由水利部门统管城乡水资源、负责全国节约用水工作，并归口管理和指导全国乡镇供水工作。深化水利改革必须理顺水资源的管理体制，强化国家对水资源的统一管理，实行统一规划、统一调度、统一发放取水和排水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质，并建立用水审计制度。

　　7、完善各类法律法规

　　要加快国家《水法》的修订，加快水价改革政策的出台，在没有修订和出台前，各地不要等待，应通过地方法规和条例加快运作。水务局采取一条龙管理方式的，如果经营企业是亏损企业，应争取在税收政策上的支持，如实行免税五年的政策，扶持亏损企业的发展。加大依法治水、依法管水力度。做好水的立法和执法工作，完善水资源法律体系。

　　8、加大投入力度

　　资源统一管理体制建立以后，原来是多龙管水，多渠道投资实行水务局一条龙管理体制后，原有的资金渠道应当继续保留，如果原有渠道被切断，水行政主管部门应建立新的资金渠道，水利作为基础产业，首先争取国家加大对水利的投入，第二是水利部门自身要调整投资结构，加大对城乡供水的投资比重；第三是利用国家积极的财政政策，加大利用贷款的力度。

　　9、加强领导、加强宣传

　　资源的统一管理要取得各级政府的支持，关键取决于水资源的紧缺，要加强对水危机对经济社会发展和人民生活质量影响的宣传力度，要将水资源面临的新形势和新问题，加强水资源统一管理和建立管理体制的必要性和紧迫性向领导部门、兄弟部门，社会公众广泛进行宣传。水利部对各地已经建立的管理体制成功的经验要进行总结，以供各地因地制宜地学习和推广。

　　我们只有建立统一管理的有效机制，坚持开源节流并举、把节流放在首位的方针，进一步强化节水工作，实现以节水为中心的水资源优化配置和高效利用，努力实现供需的基本平衡，才有可能顺利实现长远的经济发展目标。节约用水，保障水资源的可持续利用，是我们共同的事业，更是我们共同的责任！（爱上考试网二级建造师编辑整理）