灌区改革中的水权问题

　　中国的农业用水量目前约占全国总用水量的70％，这决定了我国用水结构的调整，关键是在农业用水的大幅度下降。而在占耕地总面积约40％的灌溉面积中，灌溉用水又是农业用水的主体，灌区用水效益的提高，直接决定了农业用水的效率。目前多数灌区出现设施老化失修严重，效益衰减，用水浪费严重，经费缺口越来越大等现象。可以预见，农业灌区的供水体制改革，将是下一步水利改革中的着重点。如何运用“水权、水价、水市场”治水新思路，加快推进灌区体制改革，促进灌区减水增效，是一个迫切需要研讨的课题。

　　一、水权模糊的问题，已经成为制约灌区用水的重要因素

　　产权可以划分为使用权、收益权和转让权三项权利。灌区用水权利具有以下特点：使用权和收益权属于灌区农户，主要定向用于灌溉，不具有转让权。灌区没有形成完整的产权形式，产权主体不明。我们称之为“水权模糊”。

　　水权模糊带来的第一个问题是资源利用处于半开放状态，浪费严重，效益低下。一方面，灌区外部约束较弱，数量主要受制于自然因素，多来多用，少来少用，特别是处在上游的地区，往往超量引水，这使灌区用水开放利用的风险较高。但另一方面，灌区有一些制度安排，如收费、定额分水、外部投资改造等，避免了灌区用水完全处于开放状态。但综合来看，灌区用水的外部性还是很高，灌区用水行为不能反映生产成本、稀缺成本和外部成本。

　　水权模糊引发的第二个问题是资源利用和资源保护的投资激励缺乏。产权中的收益权规定了产权主体获取与其努力相应的收益的权利，水资源的收益权不能明确界定和有效实施，行为主体就缺乏投资水资源的更有效利用和保护的激励。这导致灌区主要靠国家投资，财政补贴包袱沉重而不可持续，造成目前灌区设施普遍老化失修、资金欠债累累的局面。

　　水权模糊导致的第三个问题是资源利用的配置效益不高，降低了社会收益水平。由于产权主体不明，水权不能转让，水资源不能由低价值领域流向高价值领域，降低了全社会总收益的提高，实际上是资源配置扭曲。

　　总之，灌区水权模糊阻碍了资本的投入、新技术的引进和制度创新，是造成当前灌区困境的重要因素。

　　二、灌区水权改革从流域水权或区域水权到集体水权

　　水权变迁的历史轨迹是从开放利用到共有产权，排他性不断增强，最强的是私有产权。这是一个水权不断界定的过程。中国的水资源已经从完全的开放利用走向了共有产权。

　　水资源的共有产权有多种形式：国有水权、流域水权、区域水权和集体水权。这是根据产权行使主体，给出的一种相对划分。目前中国是以流域水权和区域水权为主。

　　灌区用水从半开放利用到集体水权行使，这是水权变迁的基本方向。灌区水权成为集体水权的含义是，赋予灌区更为明确的使用权和收益权，并允许适度的转让，并且能够得到切实保障。

　　三、一定程度的水权模糊是经济合理现象，集体水权是现实选择

　　产权界定降低了水权模糊度，从而带来收益，但是产权的界定还需要付出成本，如果这种成本大于收益，容忍一定程度的水权模糊反而是合理的。因此，并非水权越清晰越好，而是要和一定的社会环境、技术水平和制度条件相适应。

　　由于水资源的日益稀缺，目前在不少地方，从流域或区域水权进一步界定集体水权的收益要大于成本。界定集体水权的技术条件已经具备，目前主要的障碍是认识水平和建立制度保障。

　　但所谓建立灌区的集体水权，也只是渐进地提高灌区用水的排他性，集体水权仍然是“残缺”的，更高一级的管理部门还具有一定的管理权限。

　　四、地方水行政主管部门、灌区管理机构和用水户的关系

　　地方水行政主管部门是流域或区域水权的公共管理机构，对辖区内的水资源进行权属管理。灌区的管理机构是灌区的公共事务管理机构，可以视为受灌区全体居民委托，在地方水行政主管部门的指导下，对灌区居民提供供水及其他服务。

　　赋予灌区集体水权，意味着灌区可以有更大的自主权力支配水资源的利用。灌区管理机构作为灌区居民的代理人，对灌区的水资源进行权属管理。但这并不排斥地方水行政主管部门对灌区的管理，只是其管理权限受到更大制约。

　　灌区管理机构的权属管理中，有多种直接面向用户的服务，包括供水服务、节水指导、工程维护和建设等等，其中有些项目可以采用商业化运作，比如成立供水服务公司。但必须明确，任何公司并不直接拥有灌区的水权，而只是提供特定服务。灌区水权一定是灌区全体居民共有的，并委托给公共机构管理的。

　　五、保障灌区用水的收益权，赋予灌区用水转让权

　　目前在很多灌区，农户用水，管理机构收水费，用得越多，水费越多，水价上涨，农户用水量下降，管理机构收入下降，这种现象阻碍了管理机构进行节水管理的积极性。

　　运用集体水权的观点，应保障灌区用水的收益权。灌区应拥有一个初始用水总量，也就是初始水权，可以根据历史惯例或现状水平核准，不一定是确定的数字，可以根据丰枯年份按比例确定，或者其他形式的约定。灌区对于农业节余的水，就具有收益权和转让权。在还没有建立“水银行”市场中介机构之前，上级主管部门可以制定奖惩。

　　制度，对于因节水造成的水费损失，应予以补偿，可以调整水费上缴的分成比例。相反，如果超出定额，应进行经济惩罚。

　　由于灌溉用水向城市转移是大势所趋，所以如果灌区水权得到切实保障，将会推动水市场的发育和发展。

　　六、水权与灌区资产权利

　　明晰水权的同时，必然要求明晰灌区各种水利工程和设施等资产的权利。由于大部分灌区的固定资产是由财政投资和农民投工投劳兴建的，因此目前有必要对灌区资产进行核算。在水资源的利用上，采用“谁使用，谁付费”的原则，而水利工程的兴建则采用“谁投资，谁所有”。可以利用不同方式转让国有产权，如股份制、股份合作制、拍卖、租赁、出让、承包、兼并和资产重组等，使其归属到灌区管理单位、用水户协会或其他具有独立经营性质的主体。灌区工程或服务项目的经营权，也可通过不同方式转让给具有经营管理和使用能力的主体。

　　七、有条件的灌区可以探索引入股份制等

　　水资源是一种非常复杂、具有多重特性的自然资源，对其实物资产进行直接界定的成本很高，这是水资源主要采用共有产权形式的主要原因。但是货币和金融技术的出现，使得实物形态的资产可以通过货币和其他有价证券在价值形态上体现，从而大大降低了共有产权转化为私有产权的界定成本，使难以界定的实物资产具有分割为私有产权的可能性。因此，不仅对于灌区内的水利工程和设施可以通过股份制的形式引入私有产权，而且对于水资源本身，也可以通过货币化和股份化，引入私有产权。在部分有条件的灌区，只要能够保障用水公平、有利于资源的优化配置，不仅可以采用股份公司的形式形成多元化的水利工程投资主体，也可以因地制宜地探索各种灵活的“股份水”制度形式。

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