做好投融资规划破解城建难题

　　城市发展面临着越来越多的问题，城市政府的压力也越来越大，摆在城市政府面前的是两难的局面：

　　一是发展难，包括征地难、融资难、土地指标取得难、招商更难；二是责任大，政府承担的责任越来越大，关注物价、解决就业、治理环境、建设保障性住房等，这些都是需要花钱来解决的。

　　与此同时，这些难题也为各地政府如何将城市发展好、如何提高执政能力提出了更高的要求。这些问题本质上是资金统筹问题，或资源的配置问题，即如何通过公共资源的配置，撬动市场资源，解决一个城市的发展问题。很多地方政府沿用传统办法，在实际工作中却屡屡碰壁。

　　安徽省淮南市政府在与中铁四局的合作中采用了投融资规划方法，妥善处理政府和市场的关系，明确各方的资金来源与盈利方式，破解了城市发展的难题。

　　城市新区开发中面对的问题

　　淮南市山南新区的案例具有普遍意义。政府主要面对三个方面的问题：一是规划落实难问题；二是投资人和政府投融资风险如何控制的问题；三是城市发展过程中各方利益的兼顾问题。

　　在城市开发建设过程中，规划不落实一直是制约一个城市发展的重要瓶颈，《城乡规划法》突出强调并明确规定了对行政行为的监督机制，物权法的实施更是为规划的落实上了一道紧箍。但是，分税体制改革后，地方政府通常靠土地供应收入平衡城市基础设施和公共设施的建设投入，面对巨大的发展压力和需要支付的巨额城市建设和运营开支，地方政府该何去何从？

　　为了满足新城建设的投资需求，各地政府普遍采取吸引社会资本的办法提速城市建设，包括基础设施和公用设施的特许经营，通过土地综合开发解决城市配套建设问题等。但政府与投资人的合作往往存在很多问题，有些已经合作到一定程度却很难继续下去，究其原因：

　　一是政府与投资人之间的合作条件不明确，没有在合作之初把双方的权利义务说清楚，投资人在投资过程中如何获得回报的问题一直含糊其词；二是没有从根本上解决城市基础设施和公共设施的资金来源问题，政府采用了预支信用的办法，一旦政府信用不可再预支，双方的合作就会出现问题；三是双方在价值取向上存在分歧，政府要兼顾投资人、企业住户、居民乃至被征地农民等利益群体的合理利益，而开发商的目标是获取合理的回报和稳定的现金流，很难同时兼顾社会效益和公共资源的最优配置。在政府和投资人博弈的过程中，有时为了解决当前问题，政府不得不以牺牲公共利益为前提，导致了包括修改规划指标、调整建设用地的性质、滞后建设基础设施，弃建学校、医院等配套公共设施等“规划难落实”的问题。

　　淮南市政府和中铁四局充分认识到，规划不落实，表面上投资人有很大的操作空间、有利可图，但由于其结果必然损害大多数人的利益而最终会殃及投资人。因此，淮南市政府与中铁四局都希望规范运作，在城市开发过程中兼顾好各方的利益。中铁四局希望通过规范运作降低投资风险，取得合理的回报。淮南市政府则需要规范中铁四局的投资行为，使整个城市开发可预期，降低风险，有利于企业投资人的评价和入住。因此，淮南市政府与中铁四局就如何降低风险达成共识：通过融资规划，划清政府和开发商在城市开发和建设管理过程中的责任、权利，双方同时制定了具有可操作性的开发计划和开发策略。

　　投融资规划破解操作难题

　　受双方的委托，北京大岳咨询有限公司应用投融资规划的理论和方法，对山南新区的开发工作进行分析、规划，从三个方面开展工作。

　　划清市场和政府的边界。明确了市场主体的盈利模式，调动了市场的积极性，解决了城市建设资金投入问题，为各项规划的落实提供了资金保障。

　　投融资规划方法运用在淮南项目的第一项工作，是通过事权的划分将新区开发这个大系统中应当由投资人运作的子系统划分出来，事权明确了，子系统的投入产出模式以及与系统外部环境的关系就清楚了。

　　在明确了“投资人实施的土地一级开发是城市开发工作的起点和基础，政府的各项公共职能是投资人工作的外部环境”这一双方合作关系的基础上，根据整个项目的开发计划，针对双方在各种立项、规划、建设、审批、监督、共同验收、资金回收等环节，就中铁四局的义务和政府的支持工作做出了明确规定。淮南市政府与中铁四局集团分别成立了山南新区建设指挥部和专门的项目公司，并依合同约定成立了开发协调机构以解决双方衔接配合问题。这样的合作机制有效地避免了因政府与投资人责权利不清而导致合作难以为继的僵局，同时通过加强政府部门间的协调沟通为科学决策创造有利条件。

　　统筹基础设施和公共设施的配套资金。通过资金的统筹，解决了资金的回收问题，降低了政府和投资人的投资风险。

　　投融资规划方法的根本意义在于预期的管理，中铁四局有了合理的预期，并在与政府的合作过程中强化了预期效果，因此，中铁四局敢投入了，放心投入了，进而带动了其他投资人的信心，使得淮南城市发展走上了快车道，投资人的回报也得到了保障。按照规划的开发时序，并运用财务分析模型对开发时序进行分析和调整，使投资人和政府对开发过程中将要面对的投资强度、投资风险有一个清醒的认识，同时制定一套合理的财务方案，有计划地避免以往新城建设过程中容易出现的资金断链问题，从而确保新区开发的顺利实施。

　　关注利益主体的平衡，带动其他投资人参与

　　在资金统筹过程中，落实政府关于关注民生的政策，把农民的长期生计作为统筹的对象。把入住企业的需求和入住居民的需求转化成具体的建设和管理投入，从而化解了征地过程中的对抗和矛盾，推进了项目的快速和谐发展。由于项目进展顺利，其他投资人预期较好，有力地推动了多方投资人的积极参与。

　　投融资规划方法，通过资金统筹使淮南市山南新区实现了基础设施与公共设施的适度先行，从而提升了城市价值并为产业的引入创造条件，使新城建设在追求经济效益的同时兼顾社会效益的有效实现。