深化取水许可管理推进黄河水资源合理开发利用
国务院《取水许可制度实施办法》自1993年9月1日颁布并实施以来，黄河流域机构在沿黄各级水行政主管部门的配合支持下，通过开展取水登记、发放报水许可证、取水许可证年审等工作，使黄河取水许可管理开始步入轨道。但是，由于黄河流域水资源严重缺乏，黄河水资源供求矛盾日趋尖锐，仅有登记、发证是远远不能适应全流域的社会、经济发展对合理开发利用黄河水资源的要求，黄河取水许可管理亟待向深层次发展，在此结合黄河水资源的开发利用现状许可制度的正确实施，把有限的黄河水资源保护好、利用好。
总之，黄河水资源是有限的，黄河水资源和取水许可制度实施中遇到的问题及解决的办法谈几点看法。
一、黄河水资源供求矛盾日趋尖锐，对加强取水许可管理提出了迫切的要求
（一）黄河水资源供求状况
黄河是我国第二大河，水资源总量居全国七大江河第4位，但多年平均河川径流量只有580亿立方米，仅占全国河川径流量的2%，是长江水量的1/20，为减缓黄河下游河道的泥沙淤积，每年还需要200多亿立方米的水量输沙入海，这样，正常年份黄河可供利用的水量只有370亿立方米左右，这还包括了大汛期间难以引用的水量。从对黄河水资源的开发利用来看，据资料统计，流域内已建成大中小型水库3147座，总库容574亿立方米，引水工程4500多处，提水工程2.9万处，下游两岸引黄涵闸110多座，另外中上游还有“引大入秦”、“盐环定扬黄供水”，下游也有“引黄济青”、“引黄入卫”等工程。多年平均黄河地表水资源耗用量在320亿立方米左右，河川径流利用率已超过55%，与国内外大江大河相比均属于高水平。用水主要地区分布是宁夏、内蒙古河套灌区约100亿立方米，豫鲁引黄灌区120亿立方米，泾洛渭汾等其他灌区100亿立方米。用水大户是农田灌溉约290亿立方米，占90%多。近些年来，黄河流域地下水开发利用量已达80亿—100亿立方米，有些地区的地下水已经超采，并已形成地下漏斗区。山东省济南市历史上素以泉城闻名，而今因地下水严重超采，使得群泉经常停涌，而且停涌时间多于喷涌时间，并呈逐年恶化的趋势，“泉城”已难符其名。
随着沿黄地区社会经济的发展和人民生活水平的提高，对黄河水资源的需求量越来越多，致使黄河下游在用水高峰季节经常发生断流，而且近些年来断流次数越来越多，断流时间越来越长，断流的上端离河口越来越远。据统计，1972年前几乎没有发生断流，而1972年—1995年24年间，就有18年共发生45次断流，累计天数526天，平均每年22天。1992年以来，每年断流都在60天以上，1995年断流长达122天，断流河段上延至河南开封附近的夹河滩断面，长达600km，为历史所罕见。1997年的情况更为严峻，断流天数长达226天。给黄河下游沿岸工农业生产造成了严重困难，1995年，仅山东段不完全统计，胜利油田少产原油260万吨，减少产值30亿元，德州、滨州、东营三市100多万人因水源不足限时限量供水，济南市黄河水厂被迫停产3个月，东营市2.7万hm2 水稻仅插秧0.47万hm2 损失近1亿元。长时间断流使山东省黄河供水区的工农业生产受到了很大影响。同时，黄河下游地区的生态环境进一步恶化。
解决黄河水资源短缺的问题，近期来看，主要的办法就是要加强管理，向管理要供水效益，通过加强取水许可管理，把住取水关，对上下游、左右岸的取水量进行合理分配和有效的调度，减少断流、提高供水保障率，为全流域，特别是为下游地区的工农业生产提供水源保障。
（二）黄河取水许可管理取得的进展
从黄河全流域的实施情况看，近几年针对断流和用水需求状况，加强了取水许可审批与管理，采取了取水许可审批与适时水量调度的做法，取得了较好的效果，在全流域处于干旱期的情况下，止住了连年断流的势头，近两年未发生断流。到目前，黄河水利委员会共发放取水许可证1987份（占应发证的99.8%），批准年取水总量限额为276.85亿立方米，按取水水源类型分，地表水373份，批准水量274.04亿立方米；地下水1614份，批准水量2.81亿立方米。从济南市的情况来看，一是在市县两级河务局建立了取水许可管理体系；二是为辖区内各取水口办理了取水许可证，到目前共发放取水许可226份，批准年取水总量限额6.05亿立方米，其中地表水67份，批准取水量5.7亿立方米；地下水159份，批准取水量0.35亿立方米；三是认真执行了上级下达的各年度的调水指令，为向下游调水成功提供了保证；四是加强了日常取水许可监督，并完成了各年度的取水许可证年审工作，督促21处取水口装备了量水设施，取水管理秩序开始建立。但仅此是远远不够的，黄河再次断流的可能依然非常大，水质污染趋向严重。取水许可管理力度明显不够。
二、黄河取水许可管理中存在的问题
（一）黄河取水许可管理机制尚不理顺这里主要有两个方面的问题，其一是流域管理与行政区域管理的关系没理顺；二是流域管理机构内部管理机制主要有两个方面的问题，其一是流域管理与行政区域管理的关系不顺；二是流域管理机构内部管理机制尚需完善。
1.流域统一管理难以落实。作为流域管理与行政区域管理之间的关系，其实质是要不要坚持流域统一管理的问题。行政区域管理统一于流域管理，这在法律法规的规定上和道理上都是无可辩驳的，但在实际的水资源管理中却难以实现。主要表现在：
（1）在发放许可证上，以行政区域统一管理否定流域统一管理。有的行政区域管理部门强行向黄河取水口的取水人发放取水许可证，使之持有流域和当地行政区域两个水资源管理机构发放的取水许可证，既造成管理混乱，难以执行，也有损于法律的尊严；
（2）在水量管理上，黄河可供水量的分配呈两路并行。一方面是黄河流域机构的各级管理部门按照取水许可审批权限和各取水口提出的年计划取水申请核批的取水控制额度；另一方面有的地方水行政主管部门也下达取水计划指标，有的地方还以此向黄河部门要水，从而造成了管理上的混乱；
（3）在对流域管理与行政区域管理的理解上，存在着“批发”与“零售”的错误观点。认为国家对黄河流域各省（区）下达的用水量限额是黄河水利委员会对水量的“批发”，在限额之内由各省（区）对下进行再分配，叫做“零售”，各省（区）怎么样管理，黄河管理机构不要管。其结果是直接破坏了黄河水资源的统一调度，把一个流域变相分割为若干段，如果是在集中取水期间，上游省（区）在自己的取水总量内搞“零售”，把有限的河水取光了，下游省（区）还“零售”什么？这种观点虽然站不住脚，但在一些地方水行政主管部门中却根深蒂固，危害着黄河水资源的统一管理。
2.流域管理机构内部的取水许可管理仍需完善。这主要表现在：
（1）黄河水资源的管理目标体系尚未建全，主要是由于长期以来水资源管理权属不明确所致；
（2）可供水量的调控仍未形成有力的运作机制，取水口的管理未能实现一口负责多方配合的统一管理模式，在部门设置与分工上使水资源的管理形成分割，如水政水资源部门、工程管理部门、水文部门、水土保持部门、水量调度部门都有对水资源实施管理的职责。
（3）与取水许可制度相配套的各项规章制度也不健全，各有关部门的职责与权限尚不够明晰。
（二）流域机构缺乏必要的行政处罚权
1、法规规定的制裁措施难以奏效。《取水许可实施办法》对违法取水行为只规定了限制取水或吊销许可证的条款，在实际执行中难以奏效。比如对于没有取水许可证依然取水的如何处理，对此缺乏法律依据。
2、流域管理机构执法权限不完整。黄河流域机构作为水利部的派出机构，国家授权其在黄河流域内及其相关地区行使水行政主管部门的职责。但是，由于国家水法规中没有授权流域机构相应的行政处罚权，使得黄河水利委员会及其所属的各级管理机构，对其管辖范围内发生的违法行为缺乏必要的制裁手段，对全流域水资源的统一管理缺乏强有力的约束机制，并给黄河水行政管理职能的履行带来困难。
（三）取水许可管理层次较低，内容偏狭
1、取水许可管理的静态化管理模式不适应日益紧缺的黄河水资源管理需要。目前，取水许可管理仅限于许可证批准总量的控制，对取水时段的准取水量也不够细化。比如，各取水口每个月的取水量未体现在许可证上，造成监控上难以操作。特别是在农业取水集中的时段，不能实现有序的调度，极易造成下游地区无水可取。为保证山东省沿黄人民生活和工农业生产用水，山东黄河河务局不得不多次向黄河水利委员会请求采取紧急调水措施；为保证胜利油田和河口地区的用水，山东黄河河务局在每次调水期间都是派出几个工作组在本省河段内沿河锁闭闸门限水。据了解，仅1998年山东黄河河务局为保障向下游供水，曾五次共派出十余个工作组监督调水工作，耗资达2100万元。由此看出，采取总量控制这种静态的取水许可管理模式，不能保证水资源的有效调度，不适应黄河水资源管理的要求。只有将取水许可管理由总量控制向按水资源供需状况分时段控制深化，才能真正有效的控制各取水口的取水量，从而保障合理利用黄河水资源。
2.水利用效率管理尚未纳入取水许可管理。如前所述，黄河水资源十分紧缺，全流域取水总量已达到水资源可利用量的87.8%，并且下游河道断流时间、断流长度越来越长，次数越来越频繁。但是，总体来看，整个流域的水利用率普遍较低且不均匀，据有关资料分析，流域内工业用水万元产值取水量为349立方米，比中国北方其他河流耗水高出50%有余；农业用水方面，单方水产值不足1元的有5个省区，宁夏仅为0.21元，与全国平均3.98元相比差18倍，而山东省已达到15.10元，由此可见，各省区用水效益十分悬殊。即使水效益较高的山东省，目前在农田灌溉中依然采取大水漫灌的方式，其水资源有效利用率不足50%，水资源浪费十分惊人。节约用水的潜力是非常之大。如何通过取水许可管理提高水资源的有效利用率，也是急需解决的重要问题。
3.取水许可对水质管理力度不够。黄河水质污染日趋严重。据近几年来的水质监测资料评价，在黄河干支流12500km评价河长中，属于一、二类水质的河长为1750km，仅占评价河长的14%；三类水质河长2140km，占17%；四类水质河长5280km，占34%；五类水质河长2010km，占16%；劣于五类水质的河长2350km，占19%.全流域向黄河排放污水已超过50亿吨，1995年以来，水质比较好的黄河下游河段，也频繁出现长时间被污染现象，济南市黄河水厂7次因黄河水质污染被迫停产。由于水质污染，使本已十分紧缺的黄河水资源更是雪上加霜。对此，各级流域机构的管理显得力不从心，目前所实施的《取水许可水质管理规定》，对向黄河河道排污者的制裁措施仅仅是吊销取水许可证，以及责令停止取水和核减取水计划指标，而未设定行政罚款等有力的条款，以此管理难有成效，而对取用非黄河水的排污者更是无能为力，这也是目前流域机构和各级水行政主管部门面临的困境。
三、几点建议
1、加快立法进程，增强流域机构的管理效能
（1）尽快对《水法》做出修改，并在新的《水法》中明确流域机构在水资源管理上的法律地位，明确流域管理与行政区域管理的关系及相关的责任，确立大江大河水资源的流域统一管理体制。使流域机构有其权，履其职，责权相称。
（2）尽快制定出台《黄河法》，对黄河水资源的管理做出具体的规定，为黄河的依法管理提供操作性和针对性更强的法律依据。
（3）通过立法赋予包括流域机构在内的水行政管理机关以水质监督管理和行政处罚职权，以对向水体排污行为实施有效、有力的管理，也可以比照淮河流域的管理模式强化黄河流域机构对水资源的保护职权。
（4）为保证黄河水资源持续、有效、合理地开发利用，国家应加大节约用水的管理力度。一方面要制定操作性更强的《节约用水管理办法》，以国家法律法规来规范人们的节水行为；另一方面，在国家《水资源费征收管理办法》出台前，为缓解黄河水资源目前的紧缺状况，可以考虑授权黄河水利委员会首先在黄河干流开征黄河水资源费，利用经济杠杆的调节作用来促使用水户节约用水，而且还可以利用征收的水资源费支持用水户建设节水工程。同时，进一步把水价调整到位。
（5）国家应当赋予流域机构立法的权力，使其能够针对黄河的特殊性制定有较高法律效力的补充性规定，有效地协调和解决本流域内的特殊问题。
2、加大执法力度，维护法律尊严。国家应当赋予黄河水利委员会对黄河水资源实施统一管理和调度的职权，并赋予流域机构各级管理部门相应职权，使之具备应有的执法能力，有效控制和协调沿黄地区的用水需求，使水法规能够落到实处。同时，各级流域管理机构要用好现有政策和法规，加大对水资源的管理力度。并在流域机构内部尽快完善水资源管理机制，建立水资源管理目标体系，明确规定有关部门的职责和权限，形成一部门负责多部门协作的局面，使水资源管理部门能够在取水许可审批、取水口运用管理、取水调度及用水监督等主要环节上发挥应有的作用。
3、完善取水许可管理规定，制定配套措施
（1）在取水许可管理法规中，对违法违章取水行为设定经济制裁条款，并授予流域各级机构相当于同级水行政主管部门的管理职权。
（2）规定水资源有效利用率下限，对于低于下限的、浪费水资源的责令其限期改正或给予经济制裁。就是说流域机构不能只管取水口，应当赋予流域机构直接管理取水人乃至用水人水资源使用情况的权限。
（3）细化取水许可证准取水量的准取时间，建立取水总量控制与取水时间控制相结合的管理体系，至少要细化到月，集中取水期间应当细化到旬，以增强取水许可管理的可操作性。强化水量调度的执法力度，同时使取水许可与日常水量调度不再分割。
（4）建立各取水口取水量控制与各河段下泄流量控制相结合的管理机制。在取水量较大的河段增设流量观测站，并规定各测站的最小保证下泄流量，对于达不到下泄流量指标区间的取水人实施经济制裁。从而保证各河段，特别是下游河段取水人的用水权益。
4.建立取水权益侵害补偿制度。黄河水资源是全流域的共享资源，上下游取水人在取水权益上应当享有平等的地位，对于抢水、争水、多取水，造成他人取水权益受损害的，应当对取水权益受害人给予经济补偿。目前，比较突出的问题是，下游地区在应当取水时河中没有水，为保证用水不得不投入巨资兴建调蓄水库，这无疑加重了下游地区的经济负担。这一方面有水资源量本身不足的问题，另一方面上游地区超量取水、浪费水资源的责任是不可推卸的，这些超量取水而受益者和浪费水资源者，应当给予给由此造成的损失取水人以经济补偿。
5、加强执法队伍建设，提高执法效能。各级黄河流域管理机构，要把水资源管理作为一项重要职责来履行，充实水资源管理人员，加强培训，不断提高执法队伍的执法水平。建立健全取水许可管理工作制度，规范执法行为，加强执法监督，严肃执法纪律，对于出现的执法过错要追究其责任，从而确保取水许可制度的正确实施，把有限的黄河水资源保护好、利用好。
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