水电开发如何应对投资体制改革的决定

　　毋庸置疑，水电是可再生的洁净的能源。在当前和可以预见的相当时期内，我国能源资源的开发利用主要是煤炭和水电。我国水电资源总量居世界第一，水电资源是我国现有能源中唯一可以大规模经济开发的可持续能源。水电不仅在全国能源储量结构中具有等同于煤炭的重要地位，而且在水利防洪体系中，具有煤炭不可比拟的综合利用效益和环境效益、社会效益。在全球性能源紧缺、环境状况不容乐观和我国电力供应不足的严峻形势下，优先开发水电是国家制定的基本能源战略和方针政策，必须贯彻执行。在当前我国市场经济和法制社会的建设中，如何促进和加快水电开发，理顺基本建设程序，保证工程建设质量，是需要全社会理解、各部门有关业者深入思考和研究的问题。文章从水电前期工作、设计审查、立项核准和工程建设等方面提出了一些个人观点，供讨论和参考。

　　1.水电前期工作及其审查

　　在河流（河段）水电规划的基础上，水电工程，特别是大中型水电工程通常要经过预可行性研究阶段、可行性研究阶段之后，才能进入招标设计和施工图设计阶段。预可行性研究和可行性研究通称为水电工程前期工作。总结以往特别是最近的经验，大中型水电前期工作的周期，一般为3～4年，长则6～7年。从水电工程投资大、工期长、涉及面广、技术复杂的特点而言，必要的前期工作时间和前期工作的投入是确保勘测设计质量和水平的基本要求，是决策准确和提高效率的基本保证。

　　按照《建筑法》、《建设工程勘察设计管理条例》和《建设工程质量管理条例》以及水利水电工程强制性技术标准的要求，水电工程必须分阶段开展设计，循序渐进，充分研究，科学论证，依法决策。预可行性研究阶段的任务是，根据水电工程开发任务的要求，初步查明、分析和评价工程建设的基本条件，对工程技术、经济、资源和环境影响等因素进行初步研究和论证，从市场需求和建设条件角度对工程规模和选址提出初步意见，编制工程预可行性研究报告，供项目法人确立投资项目和政府投资主管部门立项决策使用。可行性研究阶段的任务是结合电力市场形势和发展规划，具体分析工程建设必要性，工程建设条件，对重大技术、经济和社会环境等问题进行专题研究，提出解决方案、具体措施和实施计划，计算工程投资和经济评价指标，提出工程可行性研究报告，供项目法人投资决策和政府主管部门核准项目开工建设使用。

　　我认为，大中型水电工程前期工作的两个阶段是必不可少的。贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》是在贯彻执行《建设工程勘察设计管理条例》和《建设工程质量管理条例》的基础上，更应该加强水电工程前期勘察设计工作的管理，执行国家强制性技术标准，才能确保水电工程建设质量和安全，规避市场风险，提高投资效益，实行科学决策。为简化审批程序，缩短前期工作时间，条件较为简单的中小型水电站的预可行性研究和可行性研究可以考虑合并，但需要在前期工作过程中，加强对工程技术、经济、环境影响和其他社会问题的研究和决策。

　　水电工程勘测设计阶段性研究报告的审查是政府主管部门、行业主管部门履行部门职责，实行水电工程勘察设计质量管理的基本途径，是检查落实工程建设法律法规、方针政策和技术标准的基本手段，是项目法人决策项目进程和启动下一个设计阶段的前提和基础，是项目立项申请和核准的技术基本条件之一。水电工程前期工作设置预可行性研究报告和可行性研究阶段性综合审查是必要的和适当的。综合性审查会议有助于与水电工程建设有关的各方，包括政府有关部门，互通信息，交流观点，统一认识，协调关系和解决问题，有助于明确进一步工作的重点和方向，部署和落实有关任务，共同促进和推动水电工程建设有关工作的进展。

　　除综合性审查之外，水电工程还有不少的专项审查审批环节。这些专项审查审批环节过多，是造成水电工程立项程序复杂，手续繁琐、周期过长、建设成本增大的主要原因。市场经济形势瞬息万变，审批程序繁琐的确与市场经济的形势不协调，容易延误工程决策，造成工程建设的被动局面，增大投资风险，特别是大中型水电工程，其开工时间、机组发电投产时间，受到枯期、汛期的制约，耽误一、二月时间，可能就会影响发电工期一年。因此，对于水电工程而言简化行政审批，简化立项程序，有关部门转变政府职能，树立服务意识，主动服务市场、服务项目、服务项目法人就显得尤为重要。

　　目前，水电工程的专项审查包括环境影响和环境保护、水资源利用论证、水土保持方案、劳动安全卫生、场地地震安全性、地质灾害评估等，每一项专题审查，还区分若干阶段，如大纲的评审，报告书的评审、设计报告的评审，评审后提出意见修改补充，然后复审，再报批和批复，有时还需要等待很长的报批和批复时间，实在是程序复杂，不厌其烦。本人并非一味反对专项审查，但希望合理设置设计审查批复程序，突出重点，提高效率，确保效果，真正起到专项审查的作用，特别是大中型水电工程的专项审查中，切忌本末倒置，喧宾夺主，而应以促进项目的进展，满足建设要求为出发点。

　　近些年，河流水电开发规划设计研究中，通常要求从流域和区域的角度，对水电工程的环境影响、环境保护、水土保持、水资源利用、地质灾害等问题进行充分论证，阐述，并且在规划报告的审查或批复意见中对此有专门的结论和意见。水电前期工作中的环境影响应该以规划审查意见为基础，着重于减免不利影响和对策措施的研究，尽量避免重复的评价和审批。我以为简化设计审批程序，可取消环保、水保、劳动安全工业卫生等的专项大纲评审，通过颁布标准或规范，规定专项设计研究要求，并将专项评审纳入阶段性综合审查之中，统一协调，统筹考虑，综合处理。

　　建议有关部门按照市场经济和法制社会建设的要求，从国家利益出发，重新审视和修订专业部门在水电工程建设上的管理体制和管理程序，按照《国务院关于投资体制改革的决定》的要求，统一到国家综合管理部门的管理体制和程序上。

　　2.立项核准和工程建设

　　按照《国务院关于投资体制改革的决定》，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批，区别不同情况实行核准和备案制。企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。应该申请核准而为未经核准的项目，不得开工建设，项目核准文件的有效期为2年。项目在核准文件有效期内未开工建设，也未事先申请延期的，原项目核准文件自动失效。既要规范操作，又要加快建设，这些规定，给水电工程的前期工作、立项申请、施工筹建和施工准备提出了新的要求。

　　大中型水电工程的建设周期很长，除前期工作外，施工期少则5～6年，长则7～8年，有的长达10年以上。水电工程的施工分为筹建期、准备期、主体工程施工期和完建期四个阶段。从准备期开始至第一台（批）机组投产发电称为发电工期，至全部机组投产称为总工期。工程筹建期一般不包含在总工期之内。

　　根据有关设计规范和国内工程建设经验，水电工程筹建期一般应完成的项目包括对外交通、施工用水、用电、场内主干道路（含桥梁）、部分生产生活设施、场地平整和沟水处理工程、通讯和征地移民等工作，水电工程筹建期一般为1年，有的长达2年，且需要投入较大的人力、物力、财力和设备；施工准备期工程项目主要有：施工通道、导流泄水建筑物、导流挡水建筑物、主体建筑物岸坡开挖和支护、截流施工准备，生产生活设施建设等，水电工程施工准备期一般为2年，长的要3年。施工筹建和准备工作不仅项目多、工期长、投资大，而且矛盾集中、问题突出，协调解决难度较大，程序较复杂。

　　按照水电工程建设惯例，水电工程的开工，是指工程截流，开始进入主体工程施工阶段。水电工程项目获得核准批复之前，必须完成大量的现场施工准备工作，才能确保进入主体工程施工阶段后，各项工程施工顺利展开，项目之间、工序之间计划进度合理衔接，从而保证发电工期的实现和按照计划完成工程建设。

　　面对水电前期项目储备不足，而各地要求加快水电开发的这一矛盾，必须正确处理勘察设计、立项核准和工程施工之间的关系，在保证必要的设计周期和前期投入的前提下，合理搭接勘察设计、立项核准和施工准备三者间的时间，从而保证水电工程建设计划的科学性和可行性。

　　为了合理衔接项目核准和工程开工建设之间的法律手续，有必要在项目核准之前，设立预核准，类似项目建议书的审批，使获得预核准后的水电项目，能够启动施工筹建和施工准备工作，而不违背基本建设程序。

　　我认为，项目预核准的基本要求，包括

　　1）水电站预可行性研究报告通过审查；

　　2）水电站输电方案研究报告通过评审；

　　3）水电站建设征地通过预评审；

　　4）移民安置去向获得地方政府同意；

　　5）环境影响评价报告书通过评审；

　　6）水土保持方案报告书通过评审。

　　水电工程预可行性研究报告及其审查意见具有技术法规性质，可以作为可行性研究工作的基础和启动其他相关工作的依据。例如，项目法人可依据预可行性研究报告及其审查意见，当地国民经济发展计划和工程建设计划进度安排，及时向当地人民政府申请下达封库令；项目法人也可根据预可行性研究报告及其审查意见、水电站输电方案评审意见，委托接入系统设计，从而为可行性研究的机电设备选型、布置以及电气主接线设计提供依据；此外，以预可行性研究报告及其审查意见为基础，可以委托建设征地预审；委托编制环境影响报告书；委托编制水土保持方案报告书；委托编制劳动安全和工业卫生预评价报告等等。

　　水电项目预核准通过后，准许开展施工筹建和施工准备。其间，继续深入设计研究，完成可行性研究报告以及项目核准手续，待项目核准申请报告书获得批准，主体工程施工便可开始并顺利实施。这种“合理搭接”需要以周密计划和高效管理为保障，从而有助于保证勘察设计周期，加快工程建设进度，促进国民经济发展。

　　3.意见和建议

　　1）水电是可再生的清洁能源，落实优先开发水电的基本战略，需要制定相应的优惠政策和简化行政审批手续，鼓励和保护投资人水电开发的积极性。

　　2）政府有关部门在水电开发权管理中，要根据地方经济发展规划，特别是电力发展计划，充分考虑前期工作周期、投入、立项核准和投资风险等问题，合理确定工程建设进度表。

　　3）条件比较简单的中小型水电工程，预可行性研究和可行性研究两个阶段可合并为一个阶段，或适当简化，相应有关专业评审、审查和批复以及立项核准等管理程序也要考虑做适当调整。

　　4）为合理搭接勘察设计、立项核准和施工准备三者间的时间，满足加快水电开发，降低工程投资的要求，建议大中型水电工程实施预核准制度，通过预核准申请的项目，允许开展施工筹建和施工准备。

　　5）简化设计审批程序，可取消环保、水保、劳动安全工业卫生等的专项大纲评审，也可将专项评审纳入阶段性综合审查，统一协调。或通过有效决策程序，实行预可研和可研两个阶段专题评审的合理衔接，减少中间环节。

　　6）建议按照即将颁布实行的《水电工程预可行性研究报告编制规程》，加深预可研勘测设计深度，达到选定坝址，基本确定建设规模和技术方案，以便在预可行性研究报告审查之后，能够启动项目预核准和开展施工筹建、准备工作。

　　7）建议国家有关部门，国土、环保、水利、电网、公路、铁道、农业、林业、草场、质量监督、银行监管、工商税务和安全生产监管等，要针对水电建设工程的特点，建立协同配合的水电工程建设监管体制和有关资质管理体系，为工程建设服务，为国民经济可持续发展服务。

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