水利工程建设项目代建制模式分析
1、国内外工程建设管理模式的分析
1.1 国外工程建设管理的主要模式
国外工程建设管理发展情况都是与该国的经济体制、建筑市场化率、投融资主体以及其项目管理专业化程度是紧密相关的。
经济发达国家的私有化程度较高。建设项目（包括许多大型项目）大多由私人作为投资主体，建筑业的市场化程度较高。加之发达国家建筑市场中的中介机构非常完善和成熟，专业咨询服务多、内容细、信用好；建筑业的工程保险、担保体系非常健全。在这种市场环境下，业主的投资和质量控制的风险大大降低，业主可以在不同的工程阶段委托不同的专业项目管理公司协助自己做好项目管理，形成项目一体化管理。因此，国外对项目管理模式的研究主要从项目的承发包方式出发，研讨不同的管理模式，以改善项目的质量、投资和进度目标。国外目前工程建设管理主要有两种类型，即工程总承包和工程项目管理两种大类。
工程总承包是在美国上世纪60年代的比较单一、传统的设计一招投标一施工(DBB，Design-Bid -Build)方式上发展起来的。“随着70年代初项目造价增加和工程延期越来越频繁，迫切需要采用新型的承发包模式和技术加强项目的全过程管理”，各种项目管理模式应运而生并迅速被社会接受。目前,主要的承发包模式有建设管理(CM，Construction Management)、项目总承包(DB，Design —Build)、DBB和EPC/Turn-key四种主要的模式。
根据美国“设计一建造”学会2000年的报告，采用设计一建造总承包合同方式的比例已达到30％，并预计2005年将上升到45％。在美国、加拿大等国家的大型工程公司的主要业务中，工程总承包业务占60—85％，工程项目管理服务占5—15％，项目组织实施委托专业性公司运作已是一种通行的做法。
1.1.1 工程总承包
（1）DBB模式
DBB模式是专业化分工的产物。业主分别与设计和施工承包商签订合同(图1)，在设计全部完成后，进行招投标，然后进入施工。这种模式的各阶段相互搭接安排紧凑，便于质量控制。但建设周期长、设计可施工性差、早期无法确定工程造价、组织管理风险大是该模式固有的缺点。
（2）CM模式
CM模式1966年首次被应用于世界贸易中心建设(Scott，1986)。该模式分为Agency CM 和Non－Agency CM两种方式。前者是业主分别与设计、施工承包商和专业管理公司签订合同(图2)。专业管理公司协助业主进行设计优化和施工管理，不对投资负责；后者的不同之处在于专业管理公司需要对施工的最大保证费用(GMP，Guaranteed Maximum Price)负责，并承担风险。
（3）DB模式
DB模式起源于60年代，特点是由业主与设计和施工的联合体签订合同(图3)。承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责。业主和设计—建造承包商密切合作，完成项目的规划、设计、成本控制、进度安排等工作，甚至负责土地购买和项目融资。使用一个承包商对整个项目负责，避免了设计和施工的矛盾，可显著降低项目的成本和缩短工期。同时，在选定承包商时，把设计方案的优劣作为主要的评标因素，可保证业主得到高质量的工程项目。
（4）设计—采购—施工／交钥匙总承包 (Engineering Procurement Construction／Turnkey，即EPC／Turnkey)
EPC／Turnkey方式是指业主通过委托专业咨询公司研究拟建项目的基本要求，初步确定了作为合同基础的工程总价，而后通过招标等方式选定一个设计建造总承包商对整个项目的成本负责，由总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程的安全、质量、进度、造价全面负责。
1.1.2 工程项目管理
它是指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表业主对工程项目的实施进行全过程或若干阶段的管理与服务。
（1）项目管理服务(PM)
PM是工程项目公司按合同约定，在项目的决策、实施阶段为业主编制相关文件，提供招标代理、设计、采购、施工、试运行的管理和服务。
英国建筑师协会将项目管理(PM)的定义为“从项目的开始到项目的完成，通过项目策划(PP)和项目控制(PC)以达到项目的费用目标(投资目标、成本目标)、质量目标和进度目标”。即PM=PP PC。项目管理(PM)分为业主方的PM、设计方的PM、承包方的PM和供货方的PM四种类型。其中业主方的PM起主导作用，本文所指为业主方的PM。
项目策划(PP)从内容上来说主要包括目标论证、目标分解、组织结构策划、工作流程策划、合同结构策划、风险管理策划等。项目策划以时间划分包括决策期的策划、实施期的策划(又分为进度策划、投资策划、质量策划)及经营策划。策划的目的是为了控制，项目控制(PC)的主要措施包括：组织措施、合同措施、经济措施、技术措施。
具体来说，项目管理服务(PM)是指工程咨询公司按照合同约定，在工程项目决策阶段，为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施阶段，为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行(竣工验收)等服务，代表业主对工程项目质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制，并按照合同约定收取一定的报酬和承担一定管理责任的服务方式。
（2）项目管理承包(PMC)
项目管理承包商代表业主对工程项目进行全过程、全方位的项目管理，包括进行工程的总体规划、项目定义、工程招标，选择设计、采购、施工承包商，并对设计、采购、施工进行全面管理。
PMC是受业主委托对项目进行全面的管理的项目管理承包商，PMC管理模式分成两个阶段来进行，第一阶段为定义阶段，第二阶段为执行阶段。在定义阶段，PMC要负责组织设计单位完成初步设计和技术设计，提出一定的合理化建议；根据有关标准、类似项目的成本资料与经验做出投资预算作为工程造价控制的参考；在此基础上，编制出工程设计、采购和建造的招标书，确定工程中各个项目的总承包商，视不同的项目总承包商可以是EPC或设计—建造。在执行阶段，由中标的总承包商负责执行详细设计、采购和建造工作，PMC在业主的委托管理合同授权下，进行全部项目的管理协调工作，直到项目完成。在PMC介入的各阶段，PMC要及时向业主报告工作，业主则派出少量人员对PMC的工作进行监督和检查。
PMC的报价组成多数为工时费用部分、利润部分和风险金部分之和。项目的最终决算要同在定义阶段结束时批准的预算相比较，若节约了则按PMC约定的分成办法就节约部分初步计算，再按项目的可用性、性能、工期三个方面的指标考核而得最终奖励额；若超支了，则要按协议约定承担罚款，直至罚没PMC的全部担保金。
与PM模式相比，PMC服务方式除完成项目管理服务(PM)的全部工作内容外，还按照合同约定承担相应的管理风险和经济责任，是一项高风险、高回报的服务。
总之，PM／PMC是指咨询公司代业主对工程项目进行管理，咨询公司与业主之间具有密切的关系，能够更充分地反映和贯彻业主的意图，并且使业主接收到合理的建议和决策信息，有利于业主做出合理和正确的决策。PM／PMC与设计、施工、监理比较，处于管理者和协调者的地位。
1.2 国内工程建设管理模式和存在问题
1.2.1国内工程建设管理的主要模式
使得我国工程建设的水平和投资效益长期得不到提高，投资、进度、质量目标失控的现象在许多工国内工程建设管理模式的发展是与我国经济体制改革，建筑业市场化、投融资主体改革密切相关的。从新中国成立到上个世纪八十年代改革开放，国内的建设管理模式大致经历了三个发展阶段：
第一阶段，解放初期的军事化生产和管理模式。这种模式适应于当时的中国经济、国际环境等形式，为国家基础设施的建设产生了重大深远的影响。
第二阶段，基于产品、计划经济的自营制建设管理模式。在改革开放前，我国的建设产品不作为商品，对建设项目的管理一直采用产品经济管理体制。在这种管理体制下，设计单位、施工单位、运行管理单位均隶属于行政主管部门，它们与主管部门是上下级行政管理关系。这种管理体制下没有一个职责明确的单位对项目建设全过程负责，出现了花钱的不管还钱、建设的不管运行，项目投资效益无人问津的局面。在高度集中的计划经济体制和项目建设自营制的历史条件下，一般在大中型项目的建设中设立工程现场指挥部，行使项目建设指挥权力。由于这种传统的工程项目管理体制不符合项目建设的经济规律，程中存在，随着我国社会主义市场经济体制的发展和深入，新的建设管理体制取代原来不合理的旧的体制，是历史的必然规律。
第三阶段，基于社会主义市场经济的建设管理体制。在实施了改革开放的基本国策后，我国在工程建设领域推出了一系列的改革新举措，通过推行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制等制度改革，形成了以国家宏观监督调控为指导，项目法人责任制为核心，招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目管理体制基本格局。出现了以项目法人为主体的工程招标发包体系，以设计、施工和材料设备供应为主体的投标承包体系，以建设监理单位为主体的中介服务体系等市场三元主体。
从工程的组织和项目投资主体上分析，改革开放前后出现的建设管理模式主要有以下特点。
（1）以专门的事业单位为建设单位
1980年代以前，政府投资项目主要由相关的对口主管政府部门（如市政设施局）下属的建设机构（性质为事业单位）承担建设任务。根据政府的要求，由建设机构编制并提出项目的计划任务书、可行性报告，并负责项目的前期动拆迁和建设管理，建成后移交对口主管政府部门下属的使用和管理机构（ 性质为事业单位）。
（2）以政府直属的公司为建设单位
1980 年代以后，随着建设工程领域市场竞争机制的引入，许多政府部门都成立了直属的建设工程管理公司，这些公司或者直接以建设单位名义，或者以代建设单位（即代甲方）的名义、工程总承包的名义实施政府投资工程的管理。
（3）以政府委、办、局内部的基建处为建设单位
专业工程领域（即其他各委、办、局系统）的工程建设，也基本上由各自的基建处（性质为政府内设处室）或直属的建设单位直接实施。
（4）以专门的工程指挥部为建设单位
对投资大、周期长、涉及环节多的大型基础设施项目，比如城市高架道路、跨江大桥、轨道交通工程等，这些项目一般跨越多个行政区域、动拆迁量大面广、各项配套建设内容多，加之工程进度要求高，很多地方都是由具有一定行政级别的领导挂帅成立工程指挥部。与之类似的机构还有项目建设领导小组，领导小组通常为纯协调机构，由市委、市政府的领导或分管领导担任领导小组组长，领导小组不具体参与工程的建设实施过程。如果需要，领导小组可下设办公室或工程指挥部。
（5）成立的项目法人为建设单位
项目法人方式是指应国家发改委1996年通知要求，由按照规定成立的项目法人在经营性基础设施项目中实施建设工程的管理。一般是，在项目批准立项之后，由有关部门组建项目法人，具体负责工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工，并负责项目建成后的运营管理、债务偿还和资产保值责任。工程完工后，项目建设管理班子一般即转化为项目经营管理班子。
1.2.2 国内工程建设管理存在的问题
根据对收集资料和文献的分析，我们把当前我国政府投资项目管理中所存在的问题归纳为以下几个方面。
（1）造价超支严重
由于政府项目的法人机制没有真正建立起来。造成管理者的各项责任难以真正落实。更难以积极主动地控制投资。我国政府投资工程项目真正按计划投资完成的极少。多数都超过预算的20～30％，超过1-2倍的也屡见不鲜。产生这一弊端的根源在于所有者(政府)与使用者(有关建设单位)的责任与利益相分离。在这种关系中，政府投资并承担风险。使用者只受益无风险。而且有时甚至超过的投资越多效益竟越高。
而由于建设单位也是最终使用单位,花的都是国有资金,提高规模、提高标准几乎成为各建设单位的一种通病。据有关部门统计,仅贵州省2000 年由政府投资的非经营性项目,超出概率几乎是100% ,有的项目甚至超出批准概算的200%。
（2）专业化程度低
目前，大量政府投资项目是由建设单位临时组建项目管理班子．这种管理班子通常是“大而全、小而全”。由此产生的“一次性项目业主”对政府投资项目进行管理．其实质是小生产方式在建设活动中的反映，使得政府投资工程的管理呈现出临时性和自营性的特征，造成社会资源的重复配置，同时浪费了大量的人力、物力和财力，并引发了大量的质量和安全问题。
（3）政府监控不力
目前，我国政府对政府投资项目的监管只有一些条例和规定．还没有一部系统性的在实践中具有可操作性法律。一方面由于法制不健全、管理不严格。无法可依、有法不依现象依然存在。因此虽一再强调工程投资不准“三超”，但没有处罚的法规，对超规模、超标准工程往往只给予追补资金。另一方面政府职能部门之间相互交叉，但又有管理脱节，缺乏强有力的监督机构。
此外，监管力量的缺乏也导致了大量招投标不规范的行为和暗箱操作，为腐败的滋生造成了漏洞。
（4）项目决策机制缺乏科学性
由于政府投资的无偿性．即对资金管理者没有还本付息的压力，反而这种项目的实施能体现“政绩”、甚至有谋取个人经济利益的好处． 因此很容易诱发申请项目建设的单位对有限的项目投资资金的争夺。负责资金分配的部门(如计委、财政等)，在面临方方面面的要求和压力下．一般是采取平衡策略来分配资金以求照顾到各方面的利益。在这种背景下往往很难根据项目的轻重缓急分配资金。因此项目实施的决策缺乏科学性。
（5）项目法人实体缺位
我国政府工程的实施与使用。至今仍沿袭着计划经济时期高度集中、高度垄断的“四位一体”(投资、建设、管理、使用)投资体制。政府有关部门负责人在建设项目整个过程中，既是行政长官。又是企业领导；既是建设者。又是管理者； 政企不分。官商合一。往往缺少明确的法人，因此缺乏投资责任约束机制，并引发出许多的问题．如项目建设的权责不统一，过多的行政干预，截留、挪用、挤占建设资金，使得项目的资金难以得到有效控制。
2、国内水利工程建设管理的特点
2.1 水利工程建设管理模式的现状分析
从20世纪90年代中期开始推行项目法人责任制，在取得效果后，项目法人责任制的推行扩大到了包括公益性项目在内的几乎所有基本建设领域。目前，全国所有新开工水利建设项目均组建了工程项目法人单位，形成了实行了项目法人责任制为核心，招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目管理体制基本格局。
从理论上说，项目法人责任制在水利工程建设中推行，解决了工程建设中责任缺位的问题，是建设管理体制改革中的一大成果。但是，项目法人及其机构要切实履行相应职责，承担起相应责任对项目法人提出了很高的综合要求。对于公益性项目，项目法人应对项目建设的全过程负责，对项目的工程质量、工程进度和资金管理负总责；项目法人必须具备与项目规模和技术复杂程度相适应的政治、业务素质和组织管理能力；内设机构和人员结构素质应能满足项目管理和技术管理的要求，同时具备良好的品德。从这些要求可以看出，水利工程建设作为专业面广、技术性强、风险性高的特殊行业，要履行好项目法人建管职责，必须会经营、善管理、懂专业，必须有能胜任计划财务管理、质量进度管理、合同执行管理、专业技术管理和外部协调的建管班子，工作人员应具有相应的工程经验、专业水平和管理协调能力，应有正直的品德和良好的抗腐蚀能力。单凭水利主管部门或工程业主的自有人员不可能全部满足工程对管理人员的要求，必须借助社会力量才能。于是我们又提出了工程建设监理制，在工程建设中采用了小业主、大监理的概念。
建设监理制强调对工程的目标管理，希望通过对工程实施目标管理，特别是工程的造价、进度和质量目标的管理（最近又强调加上了工程的安全管理等），加上合同管理、信息管理和综合协调，实现对工程项目建设过程的全面管理。从某种意义上说，工程监理制应该属于我国建设管理模式向国际化、现代化模式改革的一个中间过程，它的管理原则和办法属于工程项目管理的范畴，只是项目管理的范围更宽而已。
建设监理主要是解决了工程建设施工期的专业管理，但工程建设的前期工作仍需要业主承担大量的具体工作，特别是工程的可行性研究和工程设计，需要相对较高的技术管理水平，对业主人员的要求相对较高。而前期规划审批、移民安置、招投标管理等也牵制了业主大量的人力物力，也不符合水利系统提出的目建、管、养分离的改革模式。同时，与实施工程建设监理制的初衷相悖，目前工程建设监理制的实施遇到了空前的“信任危机”。由于近年来我国的经济飞速发展，拟建和在建设工程的数量急剧增加，超过了我国建设监理的承受能力，加上建设监管的原因，大量不符合执业资格要求的监理人员涌入监理行业，引发了行业的信任度降低，直接导致本来可以实现“工程建设监理制”向“工程项目管理制”平稳过度的基本条件缺失。因此，在现有条件下寻找提高建设管理水平和实施建设管理体制改革的结合点成为决定“工程建设监理制”和“工程项目管理制”今后发展方向的重要工作之一。
2.2 水利工程建设项目法人责任制需要完善
项目法人责任制推行以来，对规范建设管理、明确责任主体、提高工程质量和保障资金安全等发挥了很好的作用，尤其是经营性项目，由于责权利明确，投入与产出挂钩，项目投资方出于对投资安全及效益的关注，对项目法人的组建高度重视，从项目法人的选择到现场机构的组建，都进行了认真的筹划，由此确定的项目法人及其管理机构都基本能够做到对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值全过程的负责。例如水电、供水项目的法人及其机构，基本上都能履行其职责。项目法人责任制之所以在经营性项目中得到成功运用，是因为市场经济环境为其提供了广阔的空间，市场运作解除了旧体制对产权、人事、分配等的约束，为投资者获取合理的回报打开了绿灯。投资者为了取得预期的甚至更多的效益，必须加强管理，包括建设期间的管理。项目法人责任制为投资者提供了一个合适的管理模式。
但是，作为以社会公共利益为主要目标、资金以政府投入为主的非经营性水利工程，特别是大量的中小型工程，其建设目的主要是为社会服务、为公众服务，反映的效益主要是社会效益、生态效益，只有少量的经济效益，经济杠杆的驱动力在这类工程中不起决定性作用，因此还不可能完全融人市场，不能完全按市场规律运作。从十几年的水利工程建设管理项目法人责任制实践情况中可以发现，以公益性为主的项目在推行项目法人责任制的过程中，出现了项目法人责权空化、责任虚位，法人较大范围权利失控的现象，即项目法人不能有效履行应有的责权，不能有效承担起相应的责任。造成这种状况的主要原因应该有以下几个：
（1）难以组建胜任职责的项目法人及其机构。这在中小型水利工程建设中尤为明显。组建一个能履行职责的项目法人及其机构，涉及人事、分配、人才资源、项目效益等层面的问题，公益性为主的项目，在目前的分配体制下，大部分水管单位职工能获取的报酬远低于社会平均水平，缺乏对人才的吸引力；工程建成后的管理单位一般都属事业性质，人员的进出受到编制、人事、劳动等用工制度的约束；如前所述，工程建设中要能履行好项目法人的责任，对项目法人及其机构的人员素质、专业水平要求颇高，而水利工程，尤其是中小型工程建设管理的人才资源又相对缺乏，这就形成了一个突出的矛盾：一方面要求高素质的人才进行建管，一方面又难以吸引符合要求的人才；有经验有能力的人才找不到或不愿来，不想要、不会干的人又滥竿充数、设法往里钻，在这种情况下组建的项目班子，必定良莠不齐，难以胜任工作，必然会出现只有一次教训、没有二次经验的现象。
（2）项目法人对工程的投资目标责任不明确。由于水利工程是公益性建设，投资的效益难于用市场效益进行评价，这就造成了业主对投资效果的责任心无法到位，单纯从进度、质量方面的责任来考虑建设的效果，投资的控制仅仅是满足概算控制的要求，手段也仅仅是采用招投标等市场调节手段，没有动力使其在科学管理、技术进步等方面投入更大的精力以达到提高投资效率的目标。
（3）繁多的业主单位增加了财政的负担。根据项目法人责任制的要求，每个项目都要成立项目法人单位，每个项目法人单位都要有相对健全的组织体系和专业人员构成，这就需要相当大的一批人员进入法人单位。而我国目前的体制很难在项目结束后迅速遣散相关人员，也就在一定时期内扩大了水利事业单位的人员。而水利工程作为公益性事业，投入都要靠财政投入来支撑，这无形中增加了财政的负担，与水利行业实施的建、管、养分离的改革措施有着较大的矛盾。
（4）产权管理主体模糊，监管制度陈旧，责任意识淡化。这是公益性国有资产管理体制方面的一个深层次的问题，要随着政治、经济体制改革的深人才能逐步得到解决。反映在表层的问题是，按照有关规定，各级人民政府有关主管部门是相关的公益性国有资产的主管部门，负有对国有资产的监管职责，而在实际运作中，具体由怎样的专门机构来代表国家履行管理职能，权力与责任如何界定，由哪些部门来实施监管。有哪些措施手段保证监管到位，这些都不很明晰，没有适应现实变化的完整的制度和配套措施加以规范。目前主管部门的管理和监督很宏观，多数是局限于统计、审计层面，方式单一，力度不够。由于公益性国有资产管理体制的不健全，产生的不利影响涉及项目的建设以及今后的运行。
（5）临时多变的法人单位无法提高工程建设的管理水平。由于法人单位是为特定项目的建设而成立，项目一旦完成就将人员分散到其他项目或其他机构，在建设过程中形成的经验无法得到全面的总结，从而使管理水平得到系统的提高。
（6）临时行为很多，易产生职务犯罪。责权不一致，使项目法人应该履行的职责很少但可支配的权力很大。工程的建设周期长、涉及范围广，工程领域的激烈竞争将市场经济的糟粕带入到工程沟通之中，一遇到不坚定成员就发挥巨大作用，结果形成职务犯罪。
在我国经济最发达、洪涝灾害严重地区的流域管理机构和水利行业主管部门，如何转变政府职能，如何以宏观的方式对工程建设进行监督、管理和服务，使工作人员从具体的项目建设事务中解脱出来，把主要精力放在制定政策、法规和监督管理上；如何达到提高工程建设管理专业化水平，以利于工程建设整体优化和全过程控制，保证工程整体质量和投资效益的目标。这两方面问题必须在一种更新的工程项目管理模式下才能得到较好地解决。
3、水利工程代建制模式分析
3.1 代建制的定义和实施目的
3.1.1 代建制的定义
对于“代建制”，目前尚未形成明确统一的定义，也缺乏政府机构发布的严格定义。全国各地推行的做法和实践方式也都表明了当前对于这一概念认识上的不一致性。
当前对“代建制”最权威的解释应来源于国家有关部门的研究报告和国务院的正式文件。2002年，国家有关部门组织了"政府投资工程管理方式"课题研究。2003年底，国家发改委主任马凯在内部工作会议上提出，要“积极推行‘代建制’试点”。2004年7月16日，国务院正式出台了国发[2004]20号《关于投资体制改革的决定》，决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。……对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”
但就“代建制”的定义而言，国发[2004]20号也没有明确项目实施建设的法人实体究竟由代建企业承担，或是由其他单位承担。因此，目前对于“代建制”形成了两种基本观点。
观点一：代建企业在“项目建设阶段具有法人地位”，它是在对传统政府投资项目管理模式中、建设和使用三者不分的弊端的变革，是一种全新的管理模式。它强调了代建企业在政府投资项目实施阶段所代理投资主体的作用。典型的如北京市发展和改革委员会2004年3月1日颁布的《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》（京发改〔2004〕298号）对“代建制”的说明：“代建制，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位(以下简称代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。”
观点二：代建企业在“项目建设阶段不具有法人地位”，仅就其所承担的代建功能而言，是代理或协助进行项目建设中的管理，其实质就是国际通行的工程项目（委托）管理。代建单位是得到业主授权的“代甲方”，按照合同约定，履行自己的管理职责，不具备法律意义上的投资主体地位。
从两者的理论基础来分析，前者是属于分权理论，后者则是基于委托－代理理论。而从我国提出代建制的初衷来看，国家试图通过它解决传统模式中“投资－建设－管理－使用”四位一体的困境，因此，代建制应当是指前者。同时，应当注意到，作为市场经济中的代建企业时刻有着破产的威胁，是不具备承担项目实施过程中经济主体的法人地位的。所以，承担该职责应该是由政府建立的专门负责提供工程服务和管理的机构，如香港的“公务局”或者“工程采购中心”。
3.1.2 代建制的实施目的
国家大力倡导在工程建设中实行“代建制”，是寄希望解决以下几个问题。
（1）转变政府职能，解决越位问题，深化政府机构改革。
在现行管理体制下，许多政府投资工程项目“投资与建设”、“建设与管理”混为一谈，各级政府直接组织工程项目建设，自己监管自己，既当裁判员又当运动员，造成了“越位”。在“越位”的同时存在着“缺位”：没有一个合理的制度和方式来管好大量的政府投资工程和建筑市场各主体。
实行代建制之后，由于有了专业的建设代理机构，各政府委、办、局就可以精简其基建处，削减其具体的项目建设管理职能，将主要精力集中到提供公共行政服务和执行有关法律法规，维护社会公平上来，转而形成政府、企业各司其职、强调专业化分工的局面，真正发挥市场经济体制下分工所带来的高效率。通过这一改革，将解决“投资、建设、管理、使用”四位相互混为一体的弊端，加强政府对于建筑市场的监管能力。
同时，这一改革还将从制度上减少和杜绝贪污腐败的现象。
（2）提高政府投资工程的投资效益和工程质量
通过这一改革，将真正改变最终使用管理单位自建自用的、非专业的、高度分散的小农经济式的政府投资工程管理方式，转而推动专业化的市场的形成和发展，提高我国建设管理的市场化程度，从而最终提升政府投资工程的投资效益和工程质量。
（3）促进形成市场竞争机制，建设良性循环建筑市场秩序
引入代建制公司后，投资、建设、管理和运营集中于一个大系统的格局被打破，同时政企不分、行业垄断也被打破，要承接建设代理任务必须通过竞争，从而有利于鼓励代建制公司降低代理费用、加强投资控制。
“代建制”是落实国家“标本兼冶，重在治本”要求的具体措施。从制度上、管理方式上进行改革，将促进整个建筑行业（包括勘察设计）的规模调控、结构优化。
（4）推动建筑业行业组织方式的改进，促进工程管理和咨询业的发展，提高我国建筑业的核心竞争力。
由于工程总承包模式具有模式的先进性，高水平的代建制公司一般会倾向于选择总承包方式组织工程的实施，从而形成工程管理和工程咨询促进工程总承包发展的良性循环，不断提高我国建筑业的核心竞争力。当然，这于当前国际工程建设管理的发展趋势也是相一致的。同时，符合国际惯例的工程建设管理方式也将促进我国建筑企业实现走出去的战略，扩大在国际建筑市场的份额和影响力，实现从成本优势向管理优势的核心竞争力的转变。
3.2 代建制的适用性分析
3.2.1 项目区别理论
按照国际惯例，工程项目按资金来源不同及对社会效益的影响不同分为公共投资项目和私人投资项目，前者代表公众意志的政府行为，而后者是个人行为。对于公共投资项目，政府是业主，对于私人投资项目，政府除环保、劳保、安全等方面外基本不干预。公共工程项目主要是针对私人项目而言。
随着BOT、PFI模式在我国的发展，传统上由政府投资的公共项目，也开始由私人资金发起或参与，所以对于公共投资项目的认识也有了发展。目前对于公共投资项目按照项目经营属性为标准，尤其是对于公共基础设施项目，可以划分为三类：
（1）非经营性公共投资项目
此类项目无收费机制、无资金流入，这是市场失效而政府有效的部分，其目的是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用，
这类投资一般只能由代表公共利益的政府财政来承担。
（2）经营性公共投资项目
此类项目有收费机制，有资金流入，可通过市场进行有效配置，其动机与目的是利润的最大化，其投资形成是价值增值过程，可通过全社会投资加以实现。
（3）准经营性公共投资项目
此类项目有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因其政策及收费价格没有到位等客观因素而无法收回成本，附带部分公益性，是市场失效或低效的部分。因其不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺口，要通过政府适当贴息或政策优惠维持营运，待其价格逐步到位及条件成熟时，即可转变成纯经营性项目(通常所说的经营性项目即为纯经营性项目)。
工程项目的区分类型如下图所示，而对于不同公共投资项目的投资主体及实例比较说明如后表所示。
3.2.2 “代建制”的适用项目范围
根据国发[2004]20号《关于投资体制改革的决定》，主要是在“非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”，而这也是符合国家解决政府投资体制中非经营性公共投资项目“投资、建设、管理和使用”不分的问题的初衷的。
但是由于在早期试点中，各地区对于“代建制”认识的差异，导致试点项目类型差异，并不仅限于非经营性政府投资项目。在上海，初期试点项目大多为经营性项目和准经营性项目。
从广义的“代建制”来讲，对于公共项目都是适用的，当然，其具体实践方式是有所差异的，同时，从趋势来看，它在将来也是可以用于私人投资项目中的。但是就本文严格定义的“代建制”而言，它更多的是使用在非经营性公共投资项目。
3.3 水利工程建设项目代建制的主要模式及分析
3.3.1 政府委托代建模式及其分析
从2001年开始，全国各地相继进行了代建制的试点，建设部确定6个代建制试点城市，主要集中在非赢利性公共投资工程项目中，现在已在全国范围内推广，如上海、北京、深圳、宁波、贵州等城市都相继开展了代建制的试点和推行工作。但作为一种新兴及尚有待完善中的建设模式，目前全国各地区无论认识，还是操作模式上都还存在差异，未能达成统一成熟标准化的模式。其中，就试行成效来看，上海和深圳的模式得到了较多的认同。结合两地的做法和目前学术界的探讨，从政府委托代建模式角度，可以划分为两类：
（1）由政府建立专业代建项目公司直接委托项目建设
由政府建立专业代建项目公司并直接委托项目建设这种模式在上海和深圳都有采用，上海采用较多，尤其是在重大工程项目中。在该种模式中，由政府建立专业代建项目公司，作为项目建设法人，负责项目的融资、投资，经过招投标择优选择代建单位，项目公司向代建单位提出项目的建设目标，包括项目功能、质量、进度、投资控制等等。该类项目公司按照所承担的职责，又可分为两类。一类是理论上项目公司不直接参与管理工作，而是通过向代建单位发出宏观指令和对后者管理工作的监督来实现自己的管理目标。另一类是项目公司既成为项目建设法人，作为投资控制的主体，又承担具体建设管理的职能。
此外，对于这种专业项目公司，按照其承担和负责项目数量的范围，可分为为单一项目而成立项目公司和负责某类项目建设的项目公司。
为单一项目成立项目公司主要是在上海地区采用，尤其是在市政建设的重大项目上，是对于传统指挥部模式的革新。此外，根据上海经验，还可根据工程项目复杂程度，考虑是否吸纳承担项目管理总承包的代建单位成为项目公司的投资者。尤其是对于大型的、难度较大的项目，将代建单位吸纳到项目公司中，将增加代建单位的授权和所承担的风险，以激励其管理潜能，使其主观能动性得到最大程度的发挥， 增强了其他投资人（主要政府机构及有关部门）对代建单位的信心和信任。上海卢浦大桥的建设即是采用这种管理模式。卢浦大桥建设投资有限公司是由中国船舶工业集团、上海黄浦江大桥建设有限公司等五家单位共同出资组建。上海黄浦江大桥建设有限公司同时作为代建单位，其派出的管理人员融入到项目公司的各管理部门，并在工程建设的管理中起主导作用。而对于复杂程度不太高的项目，代建单位主要承担“代甲方”的独立“管理承包人”的角色。上海市市政局和闵行城投公司共同投资的中春路工程也属此种模式，代表政府投资的闵行城投公司将资金直接划拨到代建单位，完全由后者进行资金管理，因此代建单位实际上承担“代甲方”的角色。
为同一类型项目成立项目公司在深圳中应用较多，根据深圳市公共项目建设管理改革的规划，除水务和交通以外的以外项目统一由公务局进行统一建设。其中，交通项目是由深圳高速公路股份有限公司统一负责建造的。从其所承担的角色分工来看，它既是项目建设法人又承担具体建设管理的职能，比较接近严格定义上的“代建单位”。
（2）政府建立专门政府代建机构直接委托项目建设
在这种方式中，由政府部门建立专门负责公共项目统一建设管理的政府部门，作为法人负责项目管理和监督工作，它往往拥有自己的工程师和造价人员，能够对公共投资工程项目进行有效的监控。
这种做法主要是借鉴香港工务局做法而产生的。香港工务局是香港特别行政区政府建设最高主管部门。它是在财政部门内部下设的一个管理部门，对公共工程的管理是工务局的重要任务。工务局承担项目的所有管理工作，对于项目造价的管理主要通过其雇佣的工料测量师进行专业控制。深圳市在全国范围内，较早地借鉴香港的这一做法，在建设局下面建立了建筑工务局，代表市政府行使业主职能和项目管理职能，负责除规划国土、交通、水务、公安、教育五个系统外的由政府投资建设工程项目的组织协调和监督管理工作。
目前，也有地区将对于工程服务采购纳入区域政府采购中心的采购范围内，相比较深圳市工务局的做法，在项目管理职能上较为弱化，不太适合在较大型和复杂项目上采用。
（3）两种模式的比较和分析
以下，通过列表对两种政府委托代建的方式进行比较分析。
从比较中可以看出，由政府建立专业代建项目公司直接委托项目建设和政府建立专门政府代建机构直接委托项目建设都是对于我国传统政府公共投资工程项目管理模式的变革。前者可以看作是在传统指挥部项目管理模式上的进一步发展和革新，而后者是对发达国家地区公共投资工程管理模式的借鉴，但仍处于初步发展阶段，其管理能力和方式仍有待于进一步的发展和经受实践检验。
从二者的适用范围方面来说，由政府建立专业代建项目公司直接委托项目建设对复杂大型公共投资项目是比较适合的，但是对于多项目的管理上就未必具有优势。而由政府建立专门政府代建机构直接委托项目建设适合于对大量的中等规模或以下项目的管理，对于大型复杂项目的管理可能还具有难度。
就二者发展的趋势来看，它们都具有较强的可操作性和发展潜力。前者，对于我国正处于国内大型公共项目新建时期的国情是比较适用的，它继承了传统指挥部模式优点，也符合传统操作习惯，同时也解决项目法人缺位的问题，在一定时期内是具有相当适用性。后者是当前发达国家运用较为成熟的模式，能从制度层面根本性解决这一问题，但是就实践操作层面而言，其内部制度建立和项目管理能力的发展上，仍需要一个相当长的过程来加以完善。
3.3.2 招标代建模式及其分析
（1）对具备项目法人资格的代建单位的选择
由于各个地区进行“代建制”试点方式和范围及实践方式的差异，“代建单位”实际上可以分为两种类型，即能作为项目法人的代建单位和不能作为法人的代建单位。例如，根据《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》（京发改〔2004〕298号），代建单位是具有项目法人资格的。这种代建单位尽管是通过市场化运作，但同样是实行准入机制的，即需要政府部门的审批。
对具备项目法人资格代建单位的选择择方式一般是通过邀请招标方式来进行的。
（2）对“项目管理人”的代建单位进行招标
对于不能作为法人的代建单位，比如上海的代建单位，它是作为“代甲方”的项目管理人参与公共投资工程项目，提供项目管理咨询服务。其流程是遵照服务招标方式所进行的。
（3）两种模式的分析
从前面对“代建制”定义的分析，选择具备项目法人资格和风险承担能力的代建单位作为代建单位更接近于国家对代建制的要求，“项目管理人”的代建单位实际上只能称之为工程咨询服务公司服务范围的拓展。
对于具备项目法人资格和风险承担能力的单位代建来说，其缺陷在于作为市场化运作的企业，是否能承担公共投资非赢利性项目的法人主体。对于公共物品而言，提供者只能是公共机构，而市场化企业的企业作为一种利益驱动的主体，是难以完全承担政府作为公共物品提供者的角色的。此外，对于这种企业，社会公众应通过何种方式进行监督也是一个有待解决的问题。另外，按照市场经济规则，公司和企业是可以倒闭或破产的，那么对于可能倒闭和破产企业，如何能承担提供公共物品过程中所可能形成的损失，是否会利用这种方式来逃避企业的责任。
对于具备项目法人资格和风险承担能力的代建这种模式也存在较大争议和问题。因为对于作为市场化运作的项目管理企业难以完全承担政府项目的法人责任，同时，企业不具备对于政府行为的监督能力和授权。
对于不具备法人资格的代建单位更类似于工程项目管理公司，按照业主与企业项目管理协议，提供相应的项目管理服务，并非实质意义上的“代建单位”。但是就其提供服务的范围来看，与普通项目管理公司相比，要能提供项目建设实施全过程的项目管理，提供服务的内容比较多。就目前国内工程项目管理公司而言，还很难达到这种广度。首先从企业资质上来看，代建单位很难拥有监理、造价、咨询、招投标等涉及项目建造过程一系列资质，另外，从企业能来看，往往也是以专业性咨询服务公司为主，很少有能提供如此多服务并涉及全过程管理的人力和经验。所以，即便这种模式在目前操作中也存在着些障碍。
3.4 结论和展望
结合对水利工程中实施代建制基础和条件的分析，以政府委托代建模式最符合我国水利工程建设项目管理的国情。在我国经济体制改革继续深入，政治体制改革不断取得成效的未来，随着工程信用体系和评价体系逐步建立和完善，工程项目管理和工程总承包将日益成为我国工程管理的主要模式。
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