关于可持续发展水利的思考和认识

　　我国是一个水利大国，这是由独特的自然条件和地理因素决定的。自古至今，除水害、兴水利一直是治国安邦的大事。我国属季风大陆性气候，这与一些海洋性气候的欧美国家有明显的不同，不仅雨量少，而且时空分布不均匀。从全国来看，水资源分布是夏秋多、冬春少，东南多、西北少。往往在同一时间，有的地方烈日炎炎，土地龟裂，河川断流，有的地方连降暴雨，洪水泛滥。有时在同一地区，干旱和洪涝接踵而至，交替成灾，“去年苦旱蹄敲块，今年水灾深没鼻”，就是真实的写照。

　　在人们的印象中，水利工作的重点更多的是工程建设和管理。从大禹治水到李冰修都江堰，从三峡建设到严守长江堤防，都是通过水利工程来实现兴利除害目标。从我国治水历史来看，确实有相当长的时期一直处在工程水利阶段，其特征就是以工程技术手段改造自然、征服自然，通过兴建水库、渠道、堤防等工程，不断加大对大江大河的控制，使洪水对人类的危害不断减少，使自然界的水资源更多地为人类所用。

　　时代的进步，认识的提高，从传统的工程水利向现代水利、可持续发展水利转变，已经成为新世纪水利工作具有重大意义的转变。这种转变首先是观念和认识上的转变，认识到水资源并不是用之不竭的，它是宝贵的、不可或缺的公共资源。对社会发展来说，水是基础性的自然资源、战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。作为短缺的公共资源，政府有责任管好用好。这种转变体现在具体工作中，也是丰富的，如在重视水利自身发展的同时，更加重视水利与经济社会的协调发展；在重视水资源治理、开发和利用的同时，更加重视对水资源的节约、保护、配置；在重视工程建设的同时，更加重视工程的管理；更加重视水资源管理体制改革问题，以体制的改革促管理制度、机制的改革和完善；更加重视管理手段的现代化等。

　　可持续发展水利的核心是人与自然的和谐相处，这集中体现了我国新时期治水文化方面的进步和发展。其遵循的原则和工作思路主要有：从保障社会经济可持续发展的高度，把水资源可持续利用作为水利工作的切入点，统筹考虑水资源问题与经济社会发展，统筹考虑生活、生产、生态用水，在水资源开发、利用、治理的同时，突出加强水资源的节约、配置和保护，大力推进节水型社会建设，提高水资源承载力和水环境承载力。在防止水对人类侵害的同时，防止人类对水的伤害，强调对人类不合理活动的约束，强调自律式发展。改变长期以来人水争地、无节制地围垦河道、湖泊、湿地的做法，给河流以空间，给洪水以出路。把生态问题放在十分重要的位置，肩负起水利建设和生态保护两副重担，充分依靠大自然的自我修复能力加快治理水土流失，充分发挥水利工程的生态功能，维护河流健康，当好河流生态代言人。

　　黄河是中华民族的母亲河，随着经济社会的快速发展，用水量无序增长，导致了20世纪末期曾出现连续断流。正是在治水新思路的指导下，通过对黄河水量实施统一调度和优化配置，近几年不仅保障了流域社会经济发展的用水需求，而且解决了黄河断流问题，使黄河流域生态环境得到了明显改善。

　　密云水库自建成蓄水以来，水库在拦蓄了上游发生的洪水，使下游耕地免遭水灾的同时，为当地农业灌溉和城市用水提供了大量水源。在建成之初，水库承担的任务较为单一，根据农业生产和城市用水的需要提供供水服务；从上世纪七八十年代开始，随着城市需水量的不断增加，农业供水不断转向直至全部为城市供水。如今，密云水库已经成为北京最为重要的水源地，水库里的水成为了首都社会各界关注的宝贵资源，蓄水量多少直接关系着首都的正常生活和生产。在社会主义市场经济体制下，如何保护好这盆清洁的水并使有限的水资源得到合理配置，发挥最大的经济效益？通过制度建设强化政府宏观管理和调控，加强水库水源地和水质保护，加强区域水资源的联合调度和需水管理，引入市场机制建立健全合理的水权制度和水

　　价制度，实现工程水利向可持续发展水利转变就成为必然。

　　引江济太调水工程的目标是通过引江水冲污，改善太湖水环境，解决相关城市水质型缺水问题。当前，主要是政府投资，工程的实施改善了当地水质，增加了城市可用水量，提升了当地人民的生活质量；今后，在太湖水质明显改善特别是引江济太工程形成清水走廊时，为满足当地日益增长的用水需求，用于改善生态环境的引江水是可以也必然会转向经济用水的，这时，这些水的直接经济价值和社会价值就会大幅提升，利用市场机制实现政府投资的合理回收并保证调水工程的良性运行，是完全可能的。因此，工程形成的资产是极具潜在价值的优质资产，利在当前，惠及子孙。

　　布局合理的水利工程对解决水资源时空分布不均衡的问题，作用显著，是水利工作不可或缺的物质基础，可是水利工作并不仅仅是建设和管理工程，在建设好管理好水利工程之外，同样应该做好水资源的资源管理和资产管理工作，共同实现水资源可持续利用的目标。

　　水资源的资源管理主要体现为水资源的权属管理和水资源的保护工作，更多地依靠行政手段和法律手段。国务院代表国家行使水资源所有权，对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，水行政主管部门负责水资源的统一管理和监督工作。管理制度以水资源的综合规划、取水许可管理等为核心，通过水资源合理配置和节约使用，充分发挥水资源的综合效益，不断提高水资源承载能力和水资源利用效率；水资源保护工作重点，以完善水功能区管理为核心，维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力，强化水体污染物控制和水质水生态保护工作，不断改善我国水环境和水生态，提高流域和区域水环境承载能力。

　　水资源的资产管理主要体现为水利国有资产管理和水权水市场的监管，侧重于在政府宏观调控和有效监管下，充分利用市场机制来实现水市场的正常运行。由于许多水利工程是公益性或准公益性工程，是公共财政支出的重要内容，因此加强政府投资及其形成的国有资产管理，确保政府投资和形成的资产安全，并发挥应有效率和效益，是水利工作的一项重要内容；水资源是一种短缺的经济资源，有着资产化管理的需要，通过建立健全水资源有偿使用、有偿流转和合理水价体系为基础的水权水市场，把能由市场（或准市场）解决的水权、水价以及经营性水利工程建设管理问题，交由市场通过市场机制来解决，同样是水利适应社会主义市场经济改革的一项重要任务。

　　水价改革是水利产业走向市场的关键问题之一，也是促进社会节水和水资源优化配置的重要举措。完全水价应由资源水价、工程水价和环境水价构成，资源水价是水权在经济上的实现形式，工程水价体现水处理成本和产权收益，环境水价体现的是环境容量。水价改革不仅要考虑生产者的需要，而且要考虑社会和用户的承受能力。

　　与其他的行业管理相比，水利工程管理比较特殊。水的资源管理和资产管理都离不开水利工程，水资源的开发利用只有通过水利工程才能实现，而水利投资及其形成的资产集中体现在水利工程上。水利工程经常同时承担着多项任务，可能既有公益性任务（如防洪、生态等），也有经营性（如供水、发电、灌溉等）任务，形成的资产常常是公益性和经营性兼具。因此，水利工程管理比较复杂，工程管理单位的定位也比较特殊。对于少数完全公益性工程要明确定为事业单位，编制内人员和管理维护经费纳入公共财政预算；完全经营性工程则明确其企业的性质，按照市场规则进行运营管理。更多的水管单位既承担一部分公益性任务，也有一部分经营收入，它们被定性为准公益性事业单位，在管理上实行分类管理，在界定公益性和经营性资产以及定员定编的基础上，理顺单位资金来源渠道，该吃财政饭的就吃财政饭，该依靠市场的就应走向市场。