政府投资项目如何深化项目法人责任制
政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在国民经济活动中起着非常重要的作用。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立、发展和完善，我国采用积极的货币政策和扩大内需等政策措施后，固定资产投资规模空前巨大。目前我国每年的全社会固定资产投资为3万亿元，其中“政府投资工程”就占到约10%，达到3500亿元左右。投资是经济增长的基本推动力，各地在发展经济的同时加大了对城市基础设施建设和市政公用设施维护工程的投资力度，按照投资效益最大化和建设成本最小化原则，有必要实行城市建设职责分工，逐步改变以工程指挥部（筹建处）形式和由建设单位组织管理项目实施的传统建设体制，全面推行项目法人责任制，进一步明晰建设参与各方的权、责、利，初步形成既有利于提高投资效益，又能保障城市快速发展的项目建设体制。
按照国家计委计建设〔1996〕673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性政府投资项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。那么，对于非经营性政府投资项目，我们该如何对待呢？改革开放以来主要的做法是通过一次性临时机构或常设基建处室进行管理，这种做法其实已经不适合市场经济条件下的运作方式。首先存在着大量的安全、质量问题，这些临时项目班子缺乏起码的工程建设管理知识，容易产生投资浪费和质量安全问题，难以实现工程质量、工期、投资的控制；其次发生机构重复设置问题，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力和财力。在这种情况下容易产生腐败，发生“三超工程”、“钓鱼工程”、“豆腐渣工程”、“腐败窝工程”、“投资无底洞”等现象。
目前，不论是理论研究还是改革实践，基本上都体现了这样的共识：政府投资项目应改变过去投、建、管、用不分，以临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理方式，转由专业性的管理机构对政府投资项目实现相对集中的管理，实现投、建、管、用的分离。在经营性项目中，由于实行了项目法人负责制，相对来讲，对项目管理者有一定的监督、考核机制，在一定程度上可以抑制其投资冲动。而在非经营性项目中，由于目前尚没有形成有效的制约机制，难以抑制管理单位追求自身利益的行为，导致大量的工程概算超估算、预算超概算和决算超预算的“三超”现象发生，投资难以控制。
今年3月建设部颁发的《2003年整顿和规范建筑市场秩序工作安排》中就要求：政府投资工程建设组织实施方式的改革试点，应当按照“建设、监管、使用”分开、政事（企）分开和实施相对集中管理的原则，建立权责明确、制约有效、科学规范和专业化管理、社会化运作的管理体制及运行机制；对于公益性（非经营性）政府投资工程规模较大的地区，可研究设立相关机构或者公司，代表政府统一组织实施政府投资工程的建设，经竣工验收后移交有关部门使用或管理；对于公益性（非经营性）政府投资工程规模较小的地区，也可由政府通过招标竞争的方式，择优选定工程项目管理公司或者工程总承包公司负责其建设组织实施；对于经营性的政府投资工程，应当实行市场化和产业化的运作方式，由项目法人负责投融资、建设、资产经营全过程管理。项目法人在工程建设实施阶段可通过招标竞争的方式，择优选定工程项目管理公司或者工程总承包公司组织建设实施，实行社会化、专业化管理。对于需要特许经营的项目，应公开向社会招标选择投资主体，鼓励国内外各类经济实体采取BOT等方式投资建设和经营，也可采取政府资金和社会资本联合投资建设和运营。
随着改革的不断深入，经济的不断发展，经营城市的理念已经在各大城市逐步得到发展，为此，全国各地已经出现了近两百家城投公司，从它们的职能来看，主要就是解决城市经营的资金融通、投入以及城市的基本建设。然而实际从操作来看，代表政府作为城市建设投资主体的城市建设投资公司，大部分仅担当“出纳”角色，只负责筹集资金和支付资金，未能全方位地参与城市建设管理，而具体的工程项目建设管理事务则是由建设部门从相关单位临时抽调人员组成的各类临时性质的工程指挥部（项目部）组织实施，“管钱”与“管事”相分离，形成机制上的管理脱节，职责分割，城市建设管理责任难以落到实处。同时，工程指挥部往往不顾及城建资金的实力，一味追求大规模、高标准，建设规划变化常常，导致工程损失浪费频频，城市建设负债累累。并且项目建成后，指挥部撤销，人员各自散去，致使建设资料和相关经济资料难以收集齐全，经济责任和质量责任也无人承担。而负责资金管理的城市建设投资公司则由于建设规模过大、资金调度困难，而苦不堪言，疲于奔命。双方矛盾重重，互不买帐，这种不协调的配合不利于城市建设管理。
因此，对于非经营性政府投资项目，也应按照投、建、管、用分离的指导思路，以城建投资主体为项目业主和项目法人，参照经营性投资项目的管理模式实行项目法人责任制，由项目法人负责项目工程建设管理，承担工程建设的经济责任和质量责任，分明职责，以提高建设管理效率，提高投资效益，通过新建的城投公司来实行项目法人责任制，对政府投资项目实施全面负责，与计划主管部门和财政部门分工合作，在管理特点上突出“代建制”与“集中的专业化项目管理”，充分借助社会中介机构的力量，来进一步完善和深化项目法人责任制。
政府投资项目应该是由市场提供产品、政府提供服务，从而逐步走到符合市场经济大原则的城市建设市场模式的路子上去，才能逐渐走向良性循环。当然，对于经营性项目来说，通过各种新型的融资方式基本上已经探索出了一套利用项目法人责任制来实现市场化运作的模式。那么，该如何利用项目法人责任制来实现非经营性项目市场化运作呢？这是实践中的一个难题，也是改革必须面对的问题。
当然，将非经营性政府投资项目实行项目法人责任制，将涉及到部门利益的调整，必将受到不少的阻挠，想一步到位是十分困难的。根据建设项目的建设程序和管理需要，一般可以把建设项目划分为投资期、建设期和运营期三个时期。因此，为了少走弯路，根据建设项目程序，结合地方特点，我们的设想是在实行项目法人责任制的过程中要循序渐进，首先通过将项目法人责任制从项目投资法人责任制和项目建设法人责任制两个方面来实行，从而逐步实现最终的项目法人责任制。
首先要说明的是，建设项目是指需要投入一定量的资本、实物资产，有预期的经济社会目标，在一定约束条件下，经过研究决策和实施（设计和施工建设等）等一系列程序，形成固定资产的一次性事业，是投资行为与建设行为相结合的投资项目。而投资项目，广义的泛指在一定的约束下（如资金、技术、资源、时间、空间、政策等），投资主体为获得未来预期效益，将货币资本或实物资本投入盈利性或非盈利性事业，从事生产或服务等经济活动，具有明确目标要求的一次性事业；狭义的是指既有投资行为，又有建设行为的工程建设项目。因此，投资是项目建设的起点，没有投资就没有建设；反过来，没有建设行为，投资的目的就不可能实现。建设的过程就是投资的目的实现的过程，是把投入的货币转换成实物资产的过程。
可见，建设项目法人与项目建设法人是完全两个不同的提法，建设项目法人是从整个建筑行业上来讲的，是为了区分其他行业的项目法人而提出的概念。在建筑行业里，建设项目法人就可以简称为项目法人。而项目建设法人实质上是指建设项目的建设法人，是指工程项目的建设施工过程中的组织法人，是建设项目法人的一个分支。其实，项目建设管理是建设项目管理中的一部分，而项目投资管理则是建设项目管理中的另一部分。为此我们将整个建设项目过程分成投资和建设两个主要部分，从而通过实施项目投资法人责任制和项目建设法人责任制来实现政府投资项目投、建、管、用的分离和相对集中的管理模式。
对于城投公司来说，它作为政府投资项目的主要投融资主体，在投资上对政府负责，在使用上对使用方负责，从而实现自己的项目投资法人地位；对于建设单位来说，它作为项目的建设过程的实施管理者，对投资者负责资金使用安全问题，对使用者负责项目使用安全问题，从而实现自己的项目建设法人地位。另外，非经营性项目的投资主体是政府，城投公司只是代表政府实行项目投资法人责任制；而建设单位可以由城投公司代替，还可以通过招投标的方式选择专业性的工程建设管理公司来负责项目建设全过程的组织管理工作，按照《公司法》规定不能是非经营性政府投资项目的业主。一旦城投公司完全代替了建设单位的地位，那就将完全实现了非经营性政府投资项目的项目法人责任制。
城投公司作为政府投资项目的投融资主体，必须按现代企业制度建立和运作，强化法人责任制，建立自我约束机制，确保投资的安全和效益。但是城投公司作为政府投资的代表，按照市场机制运行，其风险最大，收益最小，不具备资金的自我积累的能力，因此其资金来源必须得到政府的充分保障。同时，为了保障城投公司能够顺利地对政府投资项目进行投融资，政府投资项目的产权应该归城投公司所有，其使用权可移交给使用单位，从而减小项目投资法人的风险，所以，政府投资项目竣工后，应该由建设单位将产权移交给城投公司，城投公司按项目的性质，或交付使用单位，或通过公开招标选择相应的项目运营管理公司负责运营。
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